談《香港人權與民主法案》的魔鬼細節

11月20日，美國眾議院以417票贊成，1票反對，通過採用一日前參議院一致通過的《香港人權與民主法案》版本。在共和、民主兩黨罕有共識下，總統特朗普在日前簽署法案，令其正式生效。港澳辦發表聲明，強烈譴責美方此舉，認為是赤裸裸干涉中國內政。

上述法案的主要內容是規定美國國務卿須每年審查香港的自治程度，然後決定是否繼續給予香港有別於中國內地的特殊經貿（包括獨立關稅區）地位。法案也包含條款，對侵害香港自治和人權的人員實施制裁，例如拒絕入境、凍結在美國資產等。

常言魔鬼在細節，法案的條文和用詞的確有不少令中方暴跳如雷的地方。

以美政府每年審視香港的自治情況為例，這個規定其實已納入在多年前美國會通過的《美國──香港政策法》內。然而，法案列出美國國務卿在每年報告中須審查15個項目，其中包括香港的集會、言論、新聞自由、司法獨立、普選行政長官和立法會議員、警方職能、教育，涉及叛國、顛覆中央政府等法例。而評估的因素則包括中國政府有否採取違反《基本法》及《中英聯合聲明》的行動。在侵害香港人權方面，這包括用法律以外的方式移交在港人士往外地，以及嚴重違反國際人權標準的行為。

法案第9節對由中國政府控制的傳媒機構，包括《文匯報》和《大公報》針對及滋擾民主人士、美國及其他國家的外交人員及家人的行為表示關注，並要求美政府在是否容許相關記者入境時考慮這個因素。同樣是沒有法律效力，但有反華成分的條款是在法案第3節政策聲明內，即美政府應與其盟友，包括英國、澳洲、加拿大、日本和南韓協調，致力促進香港的民主和自由。

法案包含對中央和香港特區政府可能構成冒犯的條款還有很多，不能盡錄。

《香港人權與民主法案》影響深遠

美國總統特朗普簽署《香港人權與民主法案》，引起中方強烈抗議是意料中事。香港的反應則分為兩極。港府及建制派緊貼中央立場，齊聲譴責美國此舉干預香港事務，不合理亦不必要。有份往美國遊說促成此事的泛民人士，自然感到高興，而逾萬群眾在愛丁堡廣場慶祝法案通過。

實事求是，一直口稱中國國家主席習近平是他朋友的特朗普，從來對維護其他國家的人權和民主沒有興趣。為了與中國達到貿易協議，他已很久沒有評論香港事務。在民主、共和兩黨一致通過這條法案，以及國內民眾日益反華的形勢下，特朗普沒有不簽署法案的選擇。不過，他在聲明中玩了一手政治：除了表示尊重習近平並期望中方與香港代表共同解決問題後，他也提到法案若干條款有干預總統決定外交政策的憲制權力。這句話的弦外之音是，儘管法案生效，在具體如何實施方面，美政府以至特朗普本人會保留話事權。觀乎中方沒有在特朗普簽署法案後提到反制措施或終止貿易談判，我相信雙方有默契不就法案翻檯，而特朗普也可能暗下保證，法案提及的制裁在短期內不會考慮。事實上，法案要求美政府每年檢視香港的情況，可以留待一年後再算。

法案在短期內不會產生效力，不等於它不會帶來深遠的影響。首先，香港特區政府的主要官員、行會成員及立法會議員，在這條法案下可能成為制裁的對象，對他們產生或多或少的心理壓力。當政府某些政策被國際社會，特別是美國輿論批評為違反人權時，主責人員會否處之泰然，今天沒人說得準。

此外，視乎香港局勢的發展，既然美國開了頭，其他西方國家，例如英國、加拿大、澳洲以至歐盟，有可能制定及通過針對香港的人權法案。這個「防中撐港」的趨勢，對中國和港府的施政，以至中央與香港官員及資產階級建制人士的關係，都會蒙上陰影。

法案要求美國國務院每年檢視香港的自治程度和人權狀況，除了令港府尷尬外，也會備受外國投資者及金融機構關注。政治和經濟現實是，港府可以口稱一國兩制不關美國的事，但沒有美國認可，香港不可能維持其獨立關稅區及金融中心的地位。未來一國兩制如何實踐，無可避免多了個美國因素。

原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。

王永平

1948年生於香港。1969年香港大學畢業，主修經濟，其後四年任職商界。1973年加入政府，曾任職駐關貿總協定（GATT），即後來的國際貿易組織（WTO）香港常任代表、民政總署署長、教育統籌司。1997年香港回歸，獲委任為教育統籌局局長，後任職公務員事務局局長、工商及科技局局長。2007年退休後，開始在《信報》及《am730》等報章撰寫評論時局文章及主持電台時事節目。曾任香港城市大學公共及社會行政學系客座教授、香港大學政治與公共行政學系名譽教授，現為職業訓練局顧問。著作有《平心直說》、《不平則鳴－王永平論政》、及《通識思考，時事點評？》。

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