早前在香港完成為期一周調研活動的中共中央港澳辦主任夏寶龍,在北京與出席全國政協會議的港澳全國政協委員會面。據媒體引述出席者表示,夏寶龍在會上寄語,港人的努力、創意、成就與善良是有目共睹,但過去的貢獻亦不能全等於未來,在世界變局的新形勢下,港人要有「零起點」思維。
夏寶龍沒有再就此建議的內容作進一步解釋,究竟這是他漫不經意提起?還是港澳辦在港調研後的結論?但無論出於什麼原因,建議是來自中央港澳事務負責人,或許有需要對「零起點」思維所代表的意義,作初步探索。
從行政管理學而言,「零起點」思維或「零基思維(zero-based thinking)」,是從「零基預算(zero-based budgeting)」一詞借用過來,重點是要擺脫現有框架,從零開始思考事物。就以政府預算案為例,每次編製新年度預算案時,約定俗成的方法就是按過去的部門財政支出(或上年度支出額),就工資和原材料價格變動,以及就可能已先前同意增加的人手或服務做調整,年年大致如是。
但在「零起點」思維下,「零基預算」的方法是編製新年度財政預算案時,從「零」基準開始,不囿於上年度或以前預算數字的高低,先重新審視業務活動,決定其優先順序,進而根據成本、效益分析,將有限的資源在新財政年度中做最適當安排和資源配置,甚至重新設定工作或服務流程。
新公共行政管理方法的冒起背境
事實上,無論零基預算也好,或特首李家超經常提到、以目標為本的績效管理(result-oriented performance management)施政也好,以及與此相關的財政預算績效管理(performance budgeting),都被統稱為「新公共行政管理(new public management)」。其出現背境是歐美、日本、韓國、新加坡等地方,自上世紀80、90年代以來,在相繼面對公共財政壓力的同時,國民對政府服務期望日升,兩者不斷形成新的社會矛盾,情况與今天香港面對的相若,因而迫切需要尋找解決之道。
這些國家政府的學習對象,自然而然地投向私營企業。1970年,美國公司得克薩斯儀器(Texas Instruments)人力資源部率先在編製部門預算時,利用零基預算編製方法。及後,由於採納此方法帶來成本績效,遂為公司內部其他部門採用的同時,亦被廣泛推廣至其他美國私營企業及該國部分州政府。誠然,「新公共行政管理」提出的各種方法,絕非解決所有公共行政管理問題的靈丹妙藥,但其他國家在這方面的歷程,反映出他們願意不斷探索和改進的精神。
「零起點」預算編製思維與香港
對香港而言,「零起點」思維看來與年度預算案中極為重視的改善財赤努力相關。以下是若干例子以供說明。
財政司長陳茂波在早前發表的預算案表示,政府會嚴格控制經營開支,將「繼續推行公務員編制零增長」。但這隨即引來論者反問,即那麼「編制外」又如何?翻查過往立法會會議,有不少議程是「審批編制外新職位申請」。論者亦會反問:是否每項新政策都要由外面請人,又「專員」、又「辦公室」、又一批支援文職人員?
事實上在今年預算案發表的同時,政府公布的職位空缺廣告中,不少職位標明是「非公務員職位空缺」,其中包括財政司長辦公室下的引進重點企業辦公室主任、副主任、執行總裁,民航處的合約新聞主任,運輸署的合約電子工程師等。這些職位是屬於「編制內」還是「編制外」?
另一例子,新設於民青局下的關愛隊,其重點工作之一是尋找隱蔽長者,特別是獨居隱蔽長者,提供家訪服務,但相關工作與社會福利署,以至部分受資助或自願性質的社福機構,其現有的服務和人手,是否重疊?利用「零起點」成本管理方法,是否有助找到改善成本效益的空間?
同樣地,由政務司長親自領導的弱勢社群學生擺脫跨代貧窮行動小組,成立至今重點推出「共創明Teen計劃」,其服務亦與現在不少受資助的社福機構服務和目標相近。誠然,這些社福機構不一定能與國泰航空合作,讓參加計劃的學員及友師乘搭飛機,在香港上空翱翔,但這兩者是否需要分兩組人員提供服務?是否可通過某些合作和重設服務程序,找出節約成本的空間?
還有,由於面對移民潮,為填補職位空缺,政府重新聘用不少已退休、享有長俸福利的公務員再加入政府部門工作。我們可否考慮對這些獲重新聘用的公務員以七折支薪?據了解,日本不少大企業都採用此辦法。
此外,造成當前財政儲備減少的一個原因,是由於應對新冠疫情。我們應否檢視過去3年在這方面的支出,找出節約成本的空間?當萬一新一波疫情再爆發時,可避免重犯?
更值得一提的是,以零基預算檢討政府服務,原本隸屬政務司長辦公室的效率促進辦公室,以及前政策創新與統籌辦事處,兩者雖已被改組,但政府內部應擁有相關知識和技術作支援,不用增添人員。
政府應以身作則應對財赤
「零起點」思維在施政方面也可提供不少有意義的想像空間。面對連年財赤和財政儲備減少,特區政府和議員除了提醒市民要準備過緊日子,在節約服務成本方面,亦應起帶頭作用,以身作則。
也不可忽略,夏寶龍表示「香港人的努力、創意、成就與善良是有目共睹」的同時,他提醒人們「過去的貢獻亦不能全等於未來」。夏寶龍所指的是香港面對的內外環境,屬「範式轉移」,要敢於以「零起點」思維為香港探索。
原刊於《明報》,本社獲作者授權轉載。