規管過度扼殺的士發展|王于漸

警方以 Uber 違反商業車輛營運規例為由，採取高調姿態登門拘捕該公司職員，乘客對本地的士服務的不滿情緒，隨即有若江河決堤，一發不可收拾。

不少經傳媒發表的意見一針見血：的士業的問題在於規管過度，造成長期扼殺競爭所致。現行有關規例，只有利於的士牌照（時值700萬元一個）持有人，而不利於的士司機、乘客，甚至不符合公眾利益。

的士業界尚算瑕不掩瑜

若多發的士牌照，改為以電話或互聯網方式傳召，即可減少終日在街上四出「兜客」的士數目，可想而知，此舉實可舒緩道路擠塞、降低交通意外機會及污染物排放量，一般市民和的士司機都能受惠。

一直以來，政府對運輸業的規管架構，旨在達致多方面的目標，例如滿足乘客需求、避免道路擠塞、符合安全標準、乘客支付合理車費，以及提供不同選擇的運輸方式等等。要完全達標談何容易，因此即使現行規管制度顯然有不足之處，但尚算瑕不掩瑜。

現行制度的顯著不足之處，包括造成的士業服務水平偏低，無法滿足顧客要求；而乘客的不滿，主因有二：首先，乘客寧願多付車資，換取較佳服務，卻一直未能滿足。其次，現時的士服務，往往未能符合規管所訂標準，例如濫收車資、拒載、駕駛技術欠佳等。乘客對的士司機的投訴，亦逐年增加。

條例導致司機散慢

香港的士業形同獨市生意，實因有關條例所致：第一，自1998年以來停止發牌，全港的士牌照多年來維持在18,138之數。第二，的士車資一向固定，只按時調整。第三，法例規定的士一律銀紅色，車款變化亦為有限。

車資劃一，同業之間取價上毫無競爭可言，只能以服務素質取勝，但規定劃一車款與顏色的條例，實際上等同禁止通過品牌效應及產品差異展開競爭。缺乏競爭不但扼殺業內創意，更導致服務態度散慢的風氣瀰漫全行。

缺乏競爭之弊

行內雖然有8,977名牌照持有人（又名車主，其中持一牌照者6,873名，持兩牌照者1,058名，持三至十牌照者901名，持超過10牌照者145名）卻完全沒有競爭以改善服務。據報於2015年7月，持牌最多者一人獨佔600牌照。

實際上，香港超過九成的士，由四大公司營運，變相形成大型的士商人壟斷的獨市生意，這與倫敦的情況相差極大。倫敦的士牌照非屬的士公司所有，的士司機才是持牌人，他們既獨自營運名下的士，亦為招攬乘客而互相競爭。

香港的士車主，基本上等如收租人，扣除成本，每個的士牌照現時每年的租金收入約為25萬元，回報率為牌照價值700萬元的3.6%，約等如車價。若要加強管理，改善服務素質，或在服務方面推陳出新，都免不了增加營運成本而有損盈利，是以的士業從來不會藉此方式提高租金淨收益。

在法例不容車資競爭的大前提下，的士業最佳經營模式，唯有只提供市場所能容忍的最低限度素質服務。全港共有218,617名持牌的士司機，由於每更的士司機人數，平均較的士數量高出六倍之多，的士司機市場競爭性極高，令的士司機難獲高於市場競爭價的待遇。

車主司機利益並非一致

現時法例規定，須至少有三年駕車經驗才能考的士牌，業內人士（亦即車主）抱怨規定過嚴，有礙年輕人入行云云。但若以為放寛條例便可改善服務，無疑不切實際。

事實上，的士牌照持有人與的士司機的各自利益立場並非一致。由於牌照數目維持不變，乘客對的士需求增加，只會促使車主提高的士每日租金。為求增加租金收入，車主往往傾向游說政府提高的士收費，但司機則認為此舉會降低乘客對的士的需求，有損其生計。

住宅及商場業主為求爭取租戶，令產品突圍而出，往往採取種種改善產品措施。銀行業面對同樣情況，昔日亦需以分支業務方式爭取客戶；今時今日，要增闢客路，更需在服務、收費以及利率方面競爭。

不過的士車主卻毋須採取任何競爭手段，正因為政府立例禁止產品差異。的士業內的「八折黨」，就是提供差異服務的競爭手法，不單減價爭客，亦在某程度上改善的士服務；雖然此舉受到乘客歡迎，但被當局視為違法行為。若「八折黨」的營運方式果真令其他司機生意額下降，降低的士租用率，則車主利益難免受損。

應用程式打破壟斷局面

近期出現的多種手提電話應用程式，正在改變的士業的營運生態。當中 Uber 引進車資競爭，以及業外司機，其他如 HKTaxi, GoGoTaxi, Easy Taxi, Kuaidi等，則成為服務的士司機的平台，為他們帶來生意。

平台式應用程式愈多，就愈有利乘客和司機。即使經由應用程式提供服務的車輛，仍須合乎現行的士外型規定，平台增多就等如增加在網上提供差異產品的競爭，實際上的突破在於資訊科技打破政府的固有規管架構，後者問題在於，為求服務一體化而罔顧服務水平偏低。

的士業團體最近表示，有意自行推出召喚的士應用程式以及信用系統，以期在新的競爭環境中，協助業內司機改善服務素質。雖然此舉值得歡迎，但若有關措施專為壟斷市場而設，最終亦只會扼殺自由競爭，徒令的士業界在線上繼續維持壟斷地位，通過網上競爭催生的產品差異亦會隨之告終；舊有規管架構不但捲土重來，其影響力更會延伸至網絡世界。

據報，政府正考慮容許在本地市場推出豪華的士服務。可惜的是，這只會打擊市場創意，不利透過網上競爭由市場牽動業界改善服務。的士召喚手機應用程式有助減少的士在路面四出「兜客」情況，減低空氣污染及舒緩道路擠塞之餘，更可避免因改善服務而大幅加費，業界亦隨之大有擴展空間，為司機提供較多就業機會。若能如此，則乘客、司機、應用程式公司同樣受惠，在交易成本較低而三方共贏的前提下，就車資水平較易達成共識。

無論願意付出較高車資換取較佳服務的乘客，抑或寧取政府規定較低車資的乘客，都會各得其所；的士司機從此可選擇改善服務素質，從而賺取較高回報——這個選擇目前卻不存在。

從應用程式轉化為服務平台，並非只局限於客運業務，可見市場創意不應隨便扼殺。八達通當初只是一張交通工具卡，後來才逐漸進化成付款方式，至於的士業，又有誰知道日後有何發展？

不知以上各點，能否在不過於影響業界及持份者的情況下達成？

溫和進取之分

較溫和的方案，可規定所有的士召喚應用程式公司（包括 Uber 在內），只可讓有牌的士及有牌的士司機提供服務，並透過聘用／辭退及管理有牌的士司機以提升服務；的士司機則可同時自由營運，及為各應用程式公司服務。經由應用程式召喚的士，車資從此可以擺脫限制，但在路上召喚的的士，車資則仍受現行法例規管。

政府可准許的士車主提供較多類型的車輛，以應市場之需，亦可將牌照悉數轉租給應用程式公司，將的士交由對方管理。有牌的士司機，原則上可先租後買車輛，並為擁有的士牌照出租的應用程式公司服務。政府對的士外型的規管應予放寬，容許修飾車身，發揮品牌效應。

立法會議員田北辰近日提出頗相類似的改善的士服務建議。其重點在於的士業營運仍以的士牌照為依據，並須聘用有牌的士司機，如此安排令車主的利益既受保障亦可分享。由此可見，在的士業發展質量並進的同時，車主亦不會吃虧；另一方面，政府亦可增發的士牌照。

根據此一建議，現有規管架構基本上維持不變，不過略作修改，通過應用程式發揮品牌效應，容許產品差異而已。如此經營方式既屬一種增值服務，實應放寬車資限制且不致於違反規管內容。

更好的做法是採納進取方案，無須規定應用程式公司只讓有牌的士提供服務，此舉大大有助善用經濟資源造福社會，同時增加就業機會。客運以外服務的創新營運方式，可更加速發展。

溫和方案、進取方案，或維持現狀，那種才較契合適度有為的政府？

（封面圖片：網上圖片）

原文刊於《信報》，獲作者授權發表。

王于漸

現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授，曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員；曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員，包括中央政策組（兼任）、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會（香港委員會）和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章，表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。