規管專制之「俘虜論」|王于漸

封面圖片：聚焦單一的倡議組織，為求取悅選民及達致組織或政治目的，結果不惜俘虜規管程序，以滿足本身及其選民的私利。（Pixabay）

雖說佛利民（Milton Friedman）是在20世紀下半葉以提倡自由市場概念聞名於世的表表者，但提出推崇自由市場、反對政府干預最有力的論據，是與他在芝加哥大學共事的 George Stigler，他有關規管的經濟理論開創先河，其主張又名「俘虜論」（capture theory），1982年更為他帶來諾貝爾經濟學獎的榮譽。

Stigler 研究規管為何存在，經濟學的標準論據，乃是藉以矯正市場失誤，例如污染等界外因素，或為保障公眾利益而實施的公共政策，例如針對收入不均的措施；有關論據的前提，在於政府辦事出於為公益著想，並以有效率、合乎成本效益的方式推行。

規管幕後黑手

Stigler 引導一眾專家研究規管措施的科學實証時，應基於其實際效果，而非預期目標。如若未能達致預期目標，則是否有其他更合理的理由施行有關規管。

Stigler 以實證為本，提出規管程序受制於行業主導地位者之說，而設立規管，亦往往旨在惠及有關行業而非所服務的顧客。他認為現象背後的原因，在於規管程序必先通過諮詢，過程中難免受到持份者影響；行業中歷史悠久、利益攸關的持份者，每每擁有最強影響力，大規模生產者所佔份額龐大，其影響力更高得不成比例。

其研究又發現，政府的規管措施大都有礙後起商人的發展，例如牌照、配額、價格管制等，又常以維持市場秩序、保證質量和表現為由而推出。Stigler 力指種種規管只會削弱生產者，尤其是後來者的競爭能力，卻無助於保障行業的顧客。

另一方面，消費者對規管措施的實際影響力微乎其微，亦遭原應維護其利益的規管機關所忽視；凝聚力強的利益集團，在政治上的影響力自然大於一盤散沙的團體。Stigler 於是有此結論：消費者的較佳盟友是市場的無形之手，而不是規管機關的有形之手。

以促進個別群組消費者利益作為旗號的倡議組織，隨之應運而生，部份組織更取得一定政治力量，某程度上足可抵消大型生產者的影響力。不過，此等組織為求集中力量穩守陣地，只能聚焦單一議題（或有限議題），既無意亦無力全面反映其服務對象所關注的各種議題。

聚焦單一的倡議組織，為求取悅選民及達致組織或政治目的，結果不惜俘虜規管程序，以滿足本身及其選民的私利。此類組織日益坐大，部份原因正在於規管日趨普遍。政府對各行各業實施規管，有關行業紛紛萌起俘虜規管程序的念頭，倡議組織也就應運而生，標榜抗衡生產者，要撥亂反正。正當社會日益尋求以非市場程序解決經濟問題之際，政府的規管措施亦相應層出不窮。

利益糾纏源頭

對於上述的事態發展，Stigler 深感憂慮。雖說政府的規管措施是持份者積極遊說，加上利益集團大力鼓吹之下的產物，但每有規管措施，即會同時產生固有的既得利益者，於是陷入遊說和倡議組織的僵局之中，令政治環境變得更加複雜。目前香港正是步向如斯亂局，下列三種政治因素正促成此局面。

第一，根據《基本法》規定，特區政府的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，但現時社會既受利益團體及倡議組織制肘，政制亦逐漸開放，為求順應部份相關需求，政府唯有日益借助規管手段。

規管措施縱然未能完全取代稅收，卻也可收稅收之效；由於不經政府資產負債表，將付款人資源轉移到收款人手上，在政治和法律上不算財政支出和稅收，但達致相同效果。另一方面，若論分配同一數額資源，規管手法其實效率低，浪費程度亦高，是以對整體經濟和社會造成較大損害。

第二，現時建制派聯盟的支持者以利益團體居多，主要為狹隘生產者利益，對於利用權勢俘虜規管程序，可謂無所顧忌。公共政策容易流於零碎而碎片化，港英時期的委任總督須平衡各方勢力，從而制訂出較全面的公共政策。

在《基本法》的框架之下，利益團體日漸抬頭，原因有二。利益團體已正式成為政制中的建制部份。政府表面上為行政主導，行政長官現已由選舉方式產生，不論通過選舉委員會的篩選方式抑或全民投票方式，迫使政府面對投票箱前的有力訴求。一切選舉難免出現不容忽視的機會主義和不確定性。

能夠保持政策延續性的唯一元素，就是按既定規則及程序運作的公務員體制，對維繫源用已久的政策目標至關重要，但面對時代轉變，卻免不了予人不懂應變、因循守舊的印象。

事實上，在施政上因循苟且，無形中變成頭痛醫頭地在原有政策上疊床架屋，即使短期內能滿足影響最大、呼聲最響的訴求，卻於制度內加進更多規章，衍生更多新的既得利益者，選民眾多而利益矛盾分散，於是更難在決策上平衡各方利益。規章制度日趨繁複，推行規管制度改革就更難上加難。

憲制框架束縛

第三，在現行憲制安排下，立法會議員權力有限，反對派亦難望與政府分權，反對派議員不再視協助解決政策難題為己任，而只着力於兌現競選政綱。換言之，他們只管作出承諾，要求政府問責，並在政改議題上站隱立場，已足以成為當選或連任議員的條件，立法會由是演變成政治倡議的平台。

此外，基於歷史投機原因，香港選舉制度在設計上的漏洞，容許小眾意見受到不成比例的重視，比例代表選舉規則大大助長小眾利益的聲勢，極端激進觀點漸獲反對派投票者支持，導致各方政治立場分化支離破碎。但凡涉及財務預算的政治決策，慣常地難以達成共識，政府以規管方式（部份措施毋須立法會通過）干預市場，則漸成常態，只能寄望機緣巧合，決策才可望通過。

往日振興香港經濟發展的果敢決策，諸如透過回購專利權而開放國際電訊市場、藉終止利率協議而促進銀行業競爭等決策壯舉；在今時今日的政治環境中，似已盡成奢望！

破繭希望所寄

放寬規管，以便各行各業開放市場，發揮創業潛力，是提升經濟生產力的一大動力泉源，金融科技、教育和醫療等界別實可預見必會大大得益。

房地產市場受高度規管之餘，亦具界外因素。如何規管，如何約束或放寬業權，從中釋出價值足以造成非比尋常的效應。現行規管措施肯定可以在不致引起市場失序的情況下，予以放寬，俾能增加效率、透明度和公平。如此則可望促進經濟增長，讓整體社會受惠。

以選擇性方式放寬入境規管，吸引更多外來專才，對香港未來發展至關重要。今後數十年間，本地人口老化速率之高，勢將冠絕全球，中文大學廖柏偉教授剛就香港與內地經濟關係發表報告指出以選擇性方式放寬入境規管至為重要，因香港的人口老化問題極為嚴重，已達世界之最。

數據顯示，香港人口約有五份之一在近40年內來港，多屬基於跨境婚姻及家庭團聚的非技術人口。而自從1980年以來，約有85萬名本港居民移民外地，令技術勞動人口極為短缺。

現時女性佔香港勞動人口44.6%，1971年時僅為33%。而男性勞動人口自1996年達192萬以後一直未見增長；同年女性勞動人口為114萬，現已增至155萬。

香港現有大批人才在海外工作，根據經濟合作與發展組織（OECD）2000年發表的官方報告，當年有335,993名港人在 OECD 成員國工作，其中251,407人屬高技術人才，較近期的相關數字雖然至今仍未見公報，但相信應高於當年數字。

強大而具高技術的勞動力，非但可提升經濟生產力，更且在非技術勞工比例相對減少的情況下，有助緩和工資不均現象，縮減高技術人才與非技術勞工之間的比較工資差距。

不少人之所以抗拒放寬市場，皆因未曉得如若喪失自由市場，只會衍生更多問題的道理。Stigler 為放寬市場規管護航，並非出於意識形態考慮，而是紮根於實証與科學理據，每每證明放寬規管成效較佳。這位經濟學巨匠與世長辭，轉瞬已四份之一個世紀，他的「俘虜論」卻依然歷久彌新。

原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。

王于漸

現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授，曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員；曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員，包括中央政策組（兼任）、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會（香港委員會）和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章，表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。