行政立法關係與「行政主導」|陳弘毅

二、行政立法關係與「行政主導」的問題

「行政主導」概念的由來

在關於香港政治體制的發展和民主化的討論中，中國中央政府和內地學者常常強調香港實行「行政主導」的政治體制。基本法起草委員王叔文教授曾經指出︰「香港特別行政區的政治體制，從《基本法》的有關規定來看，也是一種『行政主導』的體制。」這些有關規定，便是《基本法》中關於行政長官的地位和職權的規定，如第43、48至51、60、62、74、76等條。

香港特別行政區政府在2004年首次把「行政主導」的概念引進特區政府關於香港政制發展的官方話語。香港行政長官董建華在2004年4月向全國人大常委會提交的關於香港的政制發展的報告和當時特區政府的政制發展三人專責小組的第二號報告都強調，香港現行政制是「以行政長官為首的行政主導體制」，任何政改方案「必須鞏固」這種體制，「不能偏離這項設計原則」。究竟「行政主導」的概念是如何產生的？它在特區政治體制中有何角色？

《基本法》裏沒有「行政主導」的字眼，姬鵬飛主任在1990年向全國人大說明《基本法》草案時也沒有提到這四個字，而只是指出，特區政制「以保障香港的穩定繁榮為目的」，「必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度」。

時任人大法工委副主任李飛（現任全國人大常委會香港基本法委員會主任）在2004年4月8日於香港的演說中指出︰「特區的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現在行政主導。」這可視為對姬主任上述講話的注腳。在港英時代香港的政治體制中，港督集大權於一身，「行政主導」可謂最貼切的描述。尤其是在立法局部分議席開放由選舉產生之前，所有官守和非官守議員均為港督委任，立法機關可說是完全依附於行政首長的，沒有可能對行政機關發揮高度的監察和制衡的作用。

由此可見，「行政主導」原是對殖民地時代香港政制的描述，《基本法》在一定程度上維持了這種政制，賦予行政長官較高的地位和較大的權力，所以特別行政區政制也可視為行政主導的體制。但是，「行政主導」的原則是可以與行政立法互相配合和制衡及司法獨立並行不悖的，三者均為特區政制設計背後的原則。

此外，應當指出，強調行政主導是與肯定中央政府對香港的權力相關的。正如時任國務院港澳辦副主任陳佐洱在2004年3月12日於北京舉行的《基本法》座談會所指出︰「特區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到《基本法》規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。」

「行政主導」不等於強勢政府

雖然香港特別行政區現行的政制可以描述為「行政主導」的體制，但這並不表示它自然會出現一個強勢的政府——也就是行政機關在特區政治體制中處於強勢的情況。更具體來說，《基本法》所設計的所謂「行政主導」政體，在實踐中既可成為一個強勢的政府，也可成為弱勢的政府。

《基本法》起草者的原意，大概是建構一個強勢的、有權威和效率的、具有高度管治能力的行政機關（包括行政長官），但如果我們作進一步的研究和分析，便不難發現《基本法》所採用的政制設計其實未能保證這個目標的實現。反之，香港特別行政區成立以來，香港不但未能建立一個強勢的政府，而且在2003年七一以後，政府的弱勢可說是每況愈下。

關於「行政主導」能否心想事成，劉兆佳教授曾經有精闢的論述。他指出︰「要使行政主導政體成為事實，行政長官……和他的政府須要得到一個強而有力的管治者同盟的可靠與穩定的支持」，這個同盟須有「廣泛社會基礎」。他更提到，要實現行政主導，特首「需要具非凡的政治能力」，他「不能獨斷獨行、自以為是或剛愎自用。他必須主動與各方面聯繫與協商……以求凝聚一股跨階層和跨界別的政治力量作為他的政府的堅實基礎。」「只有在行政長官能夠有效駕馭立法會、在社會上有廣泛支持基礎和民望崇高的情況下，行政主導政體才有實現的可能。」（劉兆佳編：《香港21世紀藍圖》，香港：中文大學出版社，2000年）

在這本書中，劉教授寫道︰「對行政長官而言，未來幾年的政治環境將進一步惡化，行政主導作為憲制的設想與行政主導作為政治現實之間的差距，在行政長官的政治能力沒有迅速提升的情況下，必將進一步擴大。」過去十多年香港的情況被他不幸言中。

香港大學法學院前教授佳日思（Yash Ghai）在 Hong Kong’s New Constitutional Order（《香港的新憲政秩序》）一書中曾經指出，《基本法》所規定的政制有內在的矛盾，一方面行政和中央的權力體現着威權統治，另一方面立法會體現着民主政治，直選產生的議員的民望和認受性淩駕於行政機關的領導人，立法會可行使其對法案和財政預算案的否決權而癱瘓政府的運作。（筆者翻譯）

我認為在《基本法》的香港政制下，政府（行政機關）的強勢或弱勢可分析為以下幾種可能情況：一、特首得到立法會佔大多數的政黨或政治聯盟的大力和穩固的支持（最強勢政府）；二、在立法會出現了反對特首的佔大多數的政黨或政治聯盟（最弱勢政府）；三、特首能和立法會中大多數議員維持合作的關係，並組成鬆散的執政聯盟，而立法會中有佔大多數的政黨或政治聯盟，願與特首合作，在個別政策中協商、討價還價，分享政治權力；又或立法會中並沒有任何佔大多數的政黨或政治聯盟，而只有不同小型政黨和獨立議員，政府須在個別政策上進行遊說，爭取到多數議員支持（中度弱勢政府）。

在本文第二部分的研究的基礎上，我們可以說香港特別行政區的政制屬第三類。正如2004年政制發展專責小組第二號報告所云，「行政與立法機關每每只能互相制衡，但不能做到充分互相配合的情況，加上在現行制度下，行政長官在立法會中沒有固定的支持，以致對行政主導及施政效率造成不良影響。」

（香港政治體制中的行政與立法機關系列之三）

陳弘毅

香港大學法學學士，美國哈佛大學法學碩士，1984年獲香港律師資格，並開始任教於香港大學法律系。1993年起任香港大學法律系教授，後來曾擔任系主任、院長，並兼任全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員。著有《香港法制與基本法》、《香港法律與香港政治》、《中華人民共和國法制導論》（英文版）、《法治、啟蒙與現代法的精神》、《法理學的世界》、《香港特別行政區的法治軌跡》、《一國兩制下香港的法治探索》、《法治、人權與民主憲政的理想》、《西方文明中的法治和人權》等書及中英文論文百餘篇。