考評局無王管需改革|葉劉淑儀

往年的DSE中學文憑試都是通識科的政治敏感題備受爭議，想不到今年歷史科「一炮而紅」，卷一必答題「1900－45年間，日本為中國帶來的利多於弊。」惹起的爭議更大。由於涉及日本侵華這段重要歷史，外交部駐港特派員公署指責香港教育不能成為「無掩雞籠」。特首林鄭月娥形容事件是「專業失誤」。教育局局長楊潤雄更迅速反應，要求考評局取消該試題。我擔任主席的立法會教育事務委員會也因應建制泛民議員的要求，周一（25日）下午召開了特別會議討論。

取消試題事關重大，「主角」考評局不能迴避，連日開會討論。事件發酵至上周五（22日），考評局決定取消出事試題，該題目不評卷不計分，但會參考考生在其他題目的表現調整總分，盡量減低對考生的評分影響。

雖然考評局作了決定，但我認為事件不能輕輕帶過，出事試題不單反映「出題通識化」的禍害，更加暴露了考評局多年來的累積問題，對教育影響深遠。

問題一：獨立王國無王管

七十年代，港英政府以小政府大市場的思維，把有獨立收入的部門公司化，例如郵政署成立了營運基金。而「香港考試及評核局」則根據《香港法例》第261章《香港考試及評核局條例》，於1977年成立為獨立法定機構。考評局的主要法定職責是舉辦「指明考試」，以前是中學會考及香港高級程度會考，現在則指中學文憑試。

考評局作為獨立法定機構，並非從屬於教育局，儼如獨立王國，其管理、架構、薪酬、編制、聘任等等，外界難以監管。即使試題有爭議，又出現過洩題醜聞，教育局及考評局仍以「考評局為獨立法定機構」作擋箭牌，一於意見接受，態度照舊。

問題二營運虧損屢求撥款

由於考評局有獨立收入，理論上自負盈虧，並不受審計署監察，財政上是「慳妹」還是「大花筒」同樣無王管。例如特區政府在2010年向考評局提供9000萬元撥款資助後，考評局在2012/2013年度，兩度向400名員工發放總額高達700萬元的「特別績效獎勵」（獎勵金），引起社會譁然。

考評局的主要收入來源是考試費，文憑試的收入約佔考評局收入52%（2017/2018 年度），其他則來自教師語文能力評核、各類國際及專業考試等等。

不過，由於由以往兩個公開試變成一個公開試、文憑試的考生總數每年下跌、每位考生的報考科目減少等等原因，近年考評局的收入大不如前。就2017／2018 年度，單計文憑試便虧損7000萬元。為了維持長期營運，考評局於2018年末向立法會申請3億6000萬元撥款，支持其由2018年至2022年四個財政年度的有效運作。此外，政府已經連續兩年代文憑試考生繳付考試費，變相增加了資助。

所謂長貧難顧，若考評局不能有效地開源節流，想必很快又會要求特區政府撥款支援；教育局是不是應該把握契機，加強監管，甚至將之收歸旗下？

問題三既保密又洩題

一句「考評獨立」，考評局的審題委員會諱莫如深，究竟不同科目根據什麼標準訂定怎樣的試題，考評局比廉政公署更加密密實實，黑箱作業，外界無從監察。雖然考評局聲稱每年均會舉辦檢討會，檢討試題並提出改善建議，但成效如何，看今次歷史科的出事試題便立即分曉。

口口聲聲有重重保密機制把關，但是市面上的補習天王「在考評局內有線」彷彿是公開的秘密，久不久便傳出洩題疑雲。我早在2018年6月27日的立法會會議上提出過質詢，追問考評局有否加強監察及防止試題外洩、要求教育局檢討監察考評局的機制等等，惟教育局以各種官腔推搪過去。

最近，補習天王蕭源因為透過手機收發以取得文憑試的保密試題，與另兩名前主考員被法庭裁定串謀公職人員行為失當罪成，判囚14個月，是對考評局一直推崇的保密機制一次重重的「打臉」。至於蕭源個案是否冰山一角？正正因為缺乏監察，我們無從知曉。

問題四：高層有強烈政治立場

掌管公開試的人士理應專業中立，這樣才能提高公開試的可信度及公平性。可是，最近有傳媒揭發，原來一直由有強烈政治立場的人士把持考評局各個委員會的要職；亦有兩位有份參與擬題的高層因為發表仇恨及不當言論遭揭發而辭職，其中一位更是歷史科的評核發展部經理，長年是「歷史委員會」的當然委員。試問考評局怎能說服市民及同學，他們是中立專業？而試題的設置沒有受他們的個人政治立場影響？

出事試題偏頗具引導性

回說這條引起軒然大波的歷史科試題，試題屬資料回應題，提供了兩段資料，要求考生回答「是否同意」「1900－45年間，日本為中國帶來的利多於弊。」我仔細研讀了試題，認為題目偏頗而且具引導性，反映出題審題並不專業客觀。

首先，試題列出的時間段裏的最重要史實，就是日本侵華14年，試題竟然隻字不提，令人費解。

第二，試題提供的兩段資料均屬瑣碎、片面及單向（有利於日本）。「資料C」提及1905年日本法政大學辦課程為中國培養人才，但有專家指出，該速成課程只辦了5年，便於1909年因為學生不足而停辦了。至於「資料D」引用了1912年「漢冶平公司備款日金250萬元，借予民國政府」的貸款合約。專家指合約其實共有三份，試題則從三份合約19個條款中摘取兩條條款出來，頗為斷章取義。而且該貸款合約在孫中山辭任臨時大總統、袁世凱上台後已作廢。

那麼，在日本侵華的重要史實下，出題者為什麼偏偏選取兩件有利日本的小事來切入「日本為中國帶來的利多於弊」？動機何在？

在5月25日的教育事務委員會特別會議上，考評局秘書長蘇國生向議員表示，根據初步檢閱，有17%同學的答案中只提到有利，38%同學回答結論是利多於弊。如此高的百分比令人驚訝，除了引證試題的確具引導性，更反映課程及考評設計影響了同學的歷史觀，值得社會深思。

掌握史實更加重要

第三，「你是否同意」、「利多於弊」這些均屬通識化題型，並不適合中學歷史科的考試。有歷史科老師指出，歷史科要求同學有批判性思考云云，涉及科目的課程及評估指引，正正是教育通識化的核心禍害，需要正視。

我認為中學歷史科最重要是讓同學掌握基本歷史史實，例如教授第一次世界大戰的遠因、近因、過程及影響，雖然傳統卻是穩打穩紮的根基。至於要求同學研究、分析、批判不同的歷史觀，是大學課程，毋需於中學揠苗助長。

及早改革考評局

總結而言，考評局決定刪題，只能算是危機公關，化解一時爭議。真正需要正視的是考評局這個獨立王國長年積累的問題，若不提高其透明度、加強監察、改革人事，即使今屆過去，往後的試題仍將如出一轍。

原刊於《經濟通》，本社獲作者授權轉載。

葉劉淑儀

行政會議非官守議員，立法會議員，新民黨主席，匯賢智庫理事會主席，海上絲網之路協會聯席主席。香港大學文學士、格拉斯哥大學文學碩士，史丹福大學管理碩士及東亞研究文學碩士。1975年至2003年服務香港政府，參與不同範疇工作，包括在地區層面推行政府民主化、國際工貿及保安。她是首位出掌紀律部隊（入境事務處）的女性（1996-1998），亦是首位女性保安局局長（1998-2003）。