美國如撤銷香港經貿辦香港如何逆境自強？

近年港美關係一直緊張，美國國會和政府不時推出衝擊香港的法案和措施。消息一出，中國外交部和特區政府當然即時作出強硬的譴責聲明，香港的傳媒和各界亦全方位評論，近期更有立法會議員到美國領事館示威。但事件一般很快就平靜下來，一切回復正常，對香港的實際不利影響，社會都大致採取視而不見的態度。

事實上，自2019年的港版顏色革命及2020年香港執行《國安法》，港美關係已發生結構性的變化；而中美國家領導人在去年11月會面後，港美關係仍未見緩和跡象。

我消滅你與你無關

美國在香港回歸前英國的管治下，給予香港多方面的特惠安排；其在回歸後在一國兩制、高度自治的框架下，都得以延續。但在近年中美關係發生嚴峻變化的過程中，美國則從新檢視與香港特別行政區的關係，並作出重大調整。這變化是否香港政府和港人所能預判？香港各界在特區政府的領導下，有沒有作出適當的準備？有沒有能力作出應對？

在現今中美關係下，美國國策是要確保繼續稱霸全球的大政治。對美國的利益來說，香港只是小菜一碟；這正如中國著名科幻小說《三體》裏的一句名句：「我消滅你，與你無關」。香港面對這巨變，在依托在中國的大政方針下，必須有所為有所不為、進退有道、有底線思維、處變不驚、逆境自強。

就美國國會現正推動撤銷香港經貿辦特惠安排的《香港經貿辦認證法》（以下簡稱《認證法》，Hong Kong Economic and Trade Office Certification Act）為例，其已在2023年7月在參議院的外交關係委員會通過，而一項相同法案亦在2023年11月在眾議院的外交事務委員會通過，現已分別提交参眾兩院大會排期審議及表決。我們在以下提供美國與香港相關法案和措施的背景資料，作為參考。

美國《香港經貿辦認證法》

在回歸前，美國政府於1997年6月27日通過《香港經貿辦特權及豁免法》（以下簡稱《特權法》，An Act to extend certain privileges, exemptions, and immunities to Hong Kong Economic and Trade Offices）；這法案授與香港經貿辦外交豁免權和稅務優惠，其涉及的細節內容包括在《國際機構豁免法》（Provisions of the International Organizations Immunities Act）以及《國際公共機構外國僱員有關州及地方稅收協議》中的第一項條款（Provisions of Article 1 of the Agreement on State and Local Taxation of Foreign Employees of Public International Organizations）。

自回歸以來，美國長期執行《特權法》，直到近年才發生比較複雜的變化。美國政府於2019年11月27日通過《香港人權及民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act 2019），這法案修訂1992年的《香港政策法》（Hong Kong Policy Act 1992），並加入有關制裁的條文。美國國務卿於2020年5月27日根據《香港人權及民主法案》，發出證書確認香港已未能享有足夠的自治，因而未能滿足美國給予香港特殊待遇安排的條件。緊隨於2020年5月28日，美國總統特朗普宣布啟動程序，取消在美國法律下給予香港的特殊待遇安排。

美國政府的有關行動繼續銜枚疾走，特朗普總統在2020年7月14日簽發「香港正常化」13936號行政指令（The President’s Executive 0rder on Hong Kong Normalization），授權政府各有關部門，考慮和決定取撤銷給予香港各方面的特殊待遇安排。例如美國海關在2020年8月11日宣布，自2020年9月25日起，香港出口到美國的貨品不可以再稱為「香港製造」，必須報稱為「中國製造」。

在這背景下，美國國會有議員去年再提出《認證法》，其主要目的是當香港被證明已喪失髙度自治的狀況下（美國國務卿已於2020年5月27日發出確認證書），總統必須撤銷在1997年6月通過的《特權法》下，給予香港經貿辦的特殊優惠安排。政府就此每年須向國會提交一個有關報告，包括是否繼續執行《特權法》；如果總統決定維持執行該《特權法》，國會是有權否決的。

這項已提交參眾兩院大會排期審議的法案，有多大機會能成為法例？就以美國上一個立法年度作為參考，只約有 20%通過委員會階段的草案最終成為法例。但由於該法案在參眾兩院已有高度共識，今年又是大選年，而強硬的對華政策現在是極有市場的，因此就美國政界的一般分析，都認為該法案通過的機會頗高。

退一步而言，就算該法案在議會審議過程中因任何原因有所拖延，根據特朗普總統在2020年7月簽發出的13936號行政指令，政府有關部門實際上已獲授權，考慮和決定撤銷香港經貿辦的特殊優惠安排。國會現在透過新的《認證法》，目的是藉此向總統施加更大的壓力，以能盡快進一步對香港實施制裁。這法案一定會影響香港的國際聲譽，也可能引起美國盟友的骨牌效應。

香港必須廣交朋友

在香港方面，有些立法會議員曾宣稱美國撤銷香港經貿辦沒有什麼大不了，甚至說經貿辦在美國已沒有什麼作為。但美國是西方最大的先進經濟體，也是香港最大的國際經貿伙伴，對其盟友亦有重要的示範作用和影響力。因此，筆者認為香港一定要致力維持與美國的關係。

近年全球政經關係發生深遠變化，中國銳意與全球不同的經濟體系加強聯繫和互動，一帶一路已是國策的重要部分。習主席更在2022年7月1日香港的講話中，在四個建議的第二點強調：中央全力支持香港與世界各國開展更加廣泛的交流和密切合作。

經貿辦升格為經貿及文化辦事處

香港回歸前已在各重要貿易伙伴的主要城市設立經濟貿易辦事處，政府現在海外共有14個經貿辦（亞洲4個、歐洲4個、北美4個，再加上悉尼和迪拜），主要為促進香港的經貿利益，並與政商界保持溝通，以及支援海外企業在香港拓展業務。

香港在美國3個經貿辦的特殊優惠安排就算被撤銷，其亦可以繼續以類似香港貿易發展局海外辦事處的加強版形式運作。香港政府和各界必須以務實態度回應，不可意氣用事。事實上，香港在國際上的各個經貿辦，亦並非每個都獲得東道國授予特權及豁免，這包括瑞士、日本、新加波、泰國等多國，其亦一直運作良好。筆者期望有需要時，香港在美國3個經貿辦能作適當的調整，配合美國政府的新條件，並在最大程度上維持正常運作。現時在美國的經貿辦已依法登記為「外國代理人」（Foreign Agent），受美國有關條例監管（Foreign Agents Registration Act）。

香港如能設立更多經貿辦，不僅可以更廣泛的促進香港的經貿利益，也可與內地企業在經貿方面一同拓展海外市場，以支持內地企業「走出去」的大政方針。此外，政府應考慮大大提升其文化交流的角色，把經貿辦升格為經貿及文化辦事處。

此外，香港貿易發展局在境外也約有50個辦事處（這包括國內13個）。這龐大的國際網絡和長期積累的經驗，實為香港的寶貴資產；特區政府必須加強與其合作，以促進香港的國際聯繫和互動。

建立姊妹城市與一帶一路共前行

再進一步，香港要在國際上廣交朋友，就一定要編織姊妹城市的網絡。姊妹城市，亦稱城市結誼或友好城市，起源自二次世界大戰後的歐洲。姊妹城市是指兩個分屬不同國家的城市，於文化、教育、商貿以至技術範疇上互相交流的一種長期合作關係。在歐洲和北美洲，姊妹城市的發展，分別由歐洲市政及地區理事會（Council of European Municipalities and Regions）和國際姊妹城市組織（Sister Cities International）所推動。

姊妹城市已是促進各地於不同範疇的交流及合作的成熟平台，每年直接及間接產生數以十億美元的經濟效益。香港於姊妹城市網絡的發展尚未起步，大大落後於其他大城市。以上海為例，上海市的友好城市網絡始於1973年的橫濱市，其網絡一直發展，於2015年6月與美國侯斯頓市締結友好城市。時至今日，上海市已發展出約65對友好城市合作關係。

姊妹城市是一項人心的工程，追求長遠經濟和非物質的目標；我們必須獲得社會的整體共識，工商界的支持，以及政府的持續推動。今屆政府和各界已多次出訪中東和東南亞，以加強經貿關係和文化交流；這是在中央支持下的重大突破，是促進建立姊妹城市的基礎。

總的來說，就算美國短期內撤銷香港經貿辦的特殊優惠安排，美國是敵是友，毋須涇渭分明；你中有我，我中有你，至為重要，人民友誼是可以超越政權利益的。當香港的官方外交被圍堵，這正是民間外交大展身手的時候。

羅祥國

香港中文大學香港亞太研究所高級研究員、航空政策研究中心高級顧問。曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師、香港浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《一帶一路下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。