美人權法圍堵 推港邁「一國一制」？

踏進2020年，我相信絕大部分香港人都祈願香港和平，社會恢復寧靜。可是，大家別忘記，還有一條《2019香港人權及民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019）（下稱《法案》）橫於香港頸上，將對香港造成深遠影響。

美國總統特朗普於11月27日簽署的《法案》是《參議院版本》，整個《法案》共有十條（SECTION 1 to 10），香港傳媒及反對派只關注制裁名單，卻忽略了其他更具破壞力的重要細節。

制裁反人權官員 門檻甚高

有關制裁（Sanction）的條款（第七條），之前的《眾議院版本》包括了制裁人士的直系家屬（immediate family），最終《法案》則已刪掉這條款。此外，《法案》新增了日落條款（SEC 7（h）），列明整個第七條及由此衍生的制裁內容，均由《法案》簽署起計五年後終止無效。再加上制裁內容主要是針對嚴重違反人權的行為，門檻甚高，特區政府及官員難以達到此門檻，可見單是制裁官員並不「辣」，《法案》「辣」在其他條款，以下逐一探討。

《法案》第七條是Sanctions relating to undermining fundamental freedoms and autonomy in Hong Kong，重點字是autonomy──自治。相信過去特區政府官員議員與美方交流時，均有明確表達，香港一直享有的是在「一國兩制」及《基本法》下的高度自治（high level autonomy），而非完全自治，香港也不是自治區。因此，美方根據甚麼客觀基準來做年度審核（Certification），審視香港是否足夠自治（remain sufficiently autonomous）等等，便份外值得商榷。

《法案》第四條（SEC 4）提出了這個準則──…indicates whether Hong Kong continues to warrant treatment under United States law in the same manner as United States laws were applied to Hong Kong before July 1, 1997…即是以1997年回歸前的狀態作標準。

這個比較基準非常重要，然而，我認為原則上是錯誤的。道理很簡理，今日美方應以1997年前的模式比較今天的香港嗎？不能吧。因為香港的憲制地位已發生了質的改變，現在香港是中國的一部分，是中國的特別行政區，香港享有高度自治，但是不可以違背或傷害中國的國家主權、安全及發展利益。

舉個例，《法案》第四條提出檢視15個範疇，包括「制裁的執行」（sanctions enforcement）。1997年前，香港是英國殖民地，而英國作為美國盟友，追隨美國而命令香港一起制裁北韓的話，香港做得到。可是回歸後，香港只執行聯合國安理會通過的制裁，若中國沒要求香港制裁北韓，香港不會隨美國要求加入其制裁行列。這種情況下，香港是高度自治受損嗎？當然不是。但是若美方因此而評定香港沒有足夠自治，就太不合理了。

法案最辣處 美呼朋喚友打壓

此外，我認為《法案》最「辣」的地方，是美國不單止自己處處限制香港，還要呼朋喚友一齊來，《法案》第三條（SEC 3）第11款寫得十分清楚，美國會和英國、澳洲、加拿大、日本及韓國等盟友協調，合力推動香港的民主及人權發展云云。

例如《法案》第四條（SEC 4）提到，若有個別香港人士或學生因為政治動機被捕、被拘留、被檢控，而該人士要離開香港，申請去美國讀書、工作的話，美國會發出簽證；而且美國領事館會持續更新上述活躍人士的名單。

美國國務卿更會和其他志同道合的國家合作（cooperation with like-minded countries），通報美國對香港抗爭者的相關政策，鼓舞盟友們採取相同措施。換句話說，美國開宗明義會聯同其他國家包庇及保護香港的政治抗爭者。

《法案》第八條（SEC 8）第6款更列明，美國總統呈交制裁報告（Sanctions Reports）後，會鼓勵其他國家採取類似制裁措施來制裁香港！

美國企圖合多國之力圍堵小小的香港，項莊舞劍，志在沛公。美國顧忌誰，想打擊誰，其目標昭然若揭。

打擊港國際地位 衝着中國來

我認為，美國刻意在香港陷入反修例風暴難以自拔之際，修改1992年立的《香港政策法》（Hong Kong Policy Act of 1992），當然別有用心，當中很多條款（例如我曾撰文討論過的「大灣區條款」（第五條SEC 5），見本欄2019年12月3日「人權法礙港科技發展．人才資金難留」文），其實都是衝着中國而來，而且還會聯同其他國家再踩香港一腳。香港作為中美角力的重要棋子，面對口口聲聲要制裁的《2019香港人權及民主法案》，躲不開也避不過，只能硬着頭皮應對。

若美方根據《法案》實施各種制裁措施，香港的國際關係及地位受到打擊，唯有更加依賴中國尋找出路，實際效果就是把香港推向「一國一制」──美國實在「功不可沒」。

原刊於《經濟日報》，本社獲作者授權轉載。

葉劉淑儀

行政會議非官守議員，立法會議員，新民黨主席，匯賢智庫理事會主席，海上絲網之路協會聯席主席。香港大學文學士、格拉斯哥大學文學碩士，史丹福大學管理碩士及東亞研究文學碩士。1975年至2003年服務香港政府，參與不同範疇工作，包括在地區層面推行政府民主化、國際工貿及保安。她是首位出掌紀律部隊（入境事務處）的女性（1996-1998），亦是首位女性保安局局長（1998-2003）。

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