踏進2020年,我相信絕大部分香港人都祈願香港和平,社會恢復寧靜。可是,大家別忘記,還有一條《2019香港人權及民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019)(下稱《法案》)橫於香港頸上,將對香港造成深遠影響。
美國總統特朗普於11月27日簽署的《法案》是《參議院版本》,整個《法案》共有十條(SECTION 1 to 10),香港傳媒及反對派只關注制裁名單,卻忽略了其他更具破壞力的重要細節。
制裁反人權官員 門檻甚高
有關制裁(Sanction)的條款(第七條),之前的《眾議院版本》包括了制裁人士的直系家屬(immediate family),最終《法案》則已刪掉這條款。此外,《法案》新增了日落條款(SEC 7(h)),列明整個第七條及由此衍生的制裁內容,均由《法案》簽署起計五年後終止無效。再加上制裁內容主要是針對嚴重違反人權的行為,門檻甚高,特區政府及官員難以達到此門檻,可見單是制裁官員並不「辣」,《法案》「辣」在其他條款,以下逐一探討。
《法案》第七條是Sanctions relating to undermining fundamental freedoms and autonomy in Hong Kong,重點字是autonomy──自治。相信過去特區政府官員議員與美方交流時,均有明確表達,香港一直享有的是在「一國兩制」及《基本法》下的高度自治(high level autonomy),而非完全自治,香港也不是自治區。因此,美方根據甚麼客觀基準來做年度審核(Certification),審視香港是否足夠自治(remain sufficiently autonomous)等等,便份外值得商榷。
《法案》第四條(SEC 4)提出了這個準則──…indicates whether Hong Kong continues to warrant treatment under United States law in the same manner as United States laws were applied to Hong Kong before July 1, 1997…即是以1997年回歸前的狀態作標準。
這個比較基準非常重要,然而,我認為原則上是錯誤的。道理很簡理,今日美方應以1997年前的模式比較今天的香港嗎?不能吧。因為香港的憲制地位已發生了質的改變,現在香港是中國的一部分,是中國的特別行政區,香港享有高度自治,但是不可以違背或傷害中國的國家主權、安全及發展利益。
舉個例,《法案》第四條提出檢視15個範疇,包括「制裁的執行」(sanctions enforcement)。1997年前,香港是英國殖民地,而英國作為美國盟友,追隨美國而命令香港一起制裁北韓的話,香港做得到。可是回歸後,香港只執行聯合國安理會通過的制裁,若中國沒要求香港制裁北韓,香港不會隨美國要求加入其制裁行列。這種情況下,香港是高度自治受損嗎?當然不是。但是若美方因此而評定香港沒有足夠自治,就太不合理了。
法案最辣處 美呼朋喚友打壓
此外,我認為《法案》最「辣」的地方,是美國不單止自己處處限制香港,還要呼朋喚友一齊來,《法案》第三條(SEC 3)第11款寫得十分清楚,美國會和英國、澳洲、加拿大、日本及韓國等盟友協調,合力推動香港的民主及人權發展云云。
例如《法案》第四條(SEC 4)提到,若有個別香港人士或學生因為政治動機被捕、被拘留、被檢控,而該人士要離開香港,申請去美國讀書、工作的話,美國會發出簽證;而且美國領事館會持續更新上述活躍人士的名單。
美國國務卿更會和其他志同道合的國家合作(cooperation with like-minded countries),通報美國對香港抗爭者的相關政策,鼓舞盟友們採取相同措施。換句話說,美國開宗明義會聯同其他國家包庇及保護香港的政治抗爭者。
《法案》第八條(SEC 8)第6款更列明,美國總統呈交制裁報告(Sanctions Reports)後,會鼓勵其他國家採取類似制裁措施來制裁香港!
美國企圖合多國之力圍堵小小的香港,項莊舞劍,志在沛公。美國顧忌誰,想打擊誰,其目標昭然若揭。
打擊港國際地位 衝着中國來
我認為,美國刻意在香港陷入反修例風暴難以自拔之際,修改1992年立的《香港政策法》(Hong Kong Policy Act of 1992),當然別有用心,當中很多條款(例如我曾撰文討論過的「大灣區條款」(第五條SEC 5),見本欄2019年12月3日「人權法礙港科技發展.人才資金難留」文),其實都是衝着中國而來,而且還會聯同其他國家再踩香港一腳。香港作為中美角力的重要棋子,面對口口聲聲要制裁的《2019香港人權及民主法案》,躲不開也避不過,只能硬着頭皮應對。
若美方根據《法案》實施各種制裁措施,香港的國際關係及地位受到打擊,唯有更加依賴中國尋找出路,實際效果就是把香港推向「一國一制」──美國實在「功不可沒」。
原刊於《經濟日報》,本社獲作者授權轉載。