羅祥國：五大產業概念推動城市發展

對於香港的產業政策，我一直密切關注。觀乎回歸以來，打從董建華執政時代，直至現任行政長官梁振英，歷任政府就香港新產業政策的意見都相當一致：「香港不能『食老本』」——言下之意就是要發掘新的經濟增長點。在這大前提下，每任行政長官都堅稱全力推動產業政策。2009年，我曾出版《香港經濟轉型及新產業政策》一書，探討董建華治下的產業政策；今年，我的新著作出版發行，是次討論焦點將集中於曾蔭權時期的「六大產業」政策，兩套政策雖出自先後兩任政府，但其背後的學術理念和框架都是大同小異。

環顧香港學術界別，專注研究本土產業政策的學者或智庫屈指可數，甚至可謂絕無僅有，而特區政府亦未見積極鼓勵學界於此範籌上着力檢討。眾所周知，回歸18年來，港府投資於產業政策的資金數以百億計，因此社會和學界理應關心這個議題。然而，產業政策背後的理論相當複雜，有關數據亦難以收集及整理。事實上，很多數據都紀錄於立法會的法律文件當中，本人曾任議員，因此對於理解立法會法律文件，從中萃取相關數據，都較有經驗。

開展這次研究前，我便參考了紐約、倫敦、上海、台北及新加坡的產業政策。我的問題相當簡單：這些國際大都會在推行新產業政策時，背後的理論架構是怎樣的？她們有沒有很清晰的目標？如何達成這些目標？這是一張簡單的比較表（下圖），包含五個對於新產業政策相對重要的理論概念。我們細閱以上市政府的官方文件後，整理出不同市政府對於不同概念的着墨程度。

一、區域間城市競爭狀況（regional competition）。與香港相鄰的台北、上海、甚至新加坡，每個城市都會評估身處地區的競爭狀況，這樣才能了解市場，制訂合適自身的產業政策。唯獨香港完全沒有考慮區域性競爭的因素。

二、應用「波特理論」於產業政策尤其重要，它重視城市的核心競爭力（core competence）和產業集群（industrial cluster）的估量及評價，有助政府分析新產業的成功率；

三、根據「市場失效理論」，若然某一產業出現市場失靈（market failure），政府出手扶助，甚或帶頭創造新的產業都是合理的。可惜的是六個城市之中，只有倫敦的市政府以這套理論為基礎，以評估政府應否干預產業市場。按照文獻紀錄，當地政府干預市場先得有兩大前提：首先，要確定市場確有失靈的狀況；其次，政府須有信心，並有能力較大程度地改善市場失靈形勢；

四、量化經濟目標（quantitative economic targets），我們最近常說「毋忘初衷」，產業政策的初衷是什麼？對，是賺錢。我們的初衷是要增加 GDP、製造就業、提升稅收，甚至藉着發展新產業以穩定社會經濟結構。看看新加坡、台北、上海，她們的目標相當清晰，舉例說多媒體產業現在佔 GPD 比重2%，她們的目標會是「十年之內，期望能將多媒體產業佔 GPD 比重升至4%，就業人口則上升至兩倍以上。」注意，我說的不是計劃經濟，而是制訂產業政策時必須有一個時間範圍（time frame），讓施政者用以參考，也讓市民用以對官員問責，但以現在情況看來，香港的新產業政策並無問責機制。

五、監察檢討機制（monitoring mechanism）。既然政府投放這麼龐大的資源予新產業政策，我們必須不斷評估，找出哪些政策是有效的，哪些是沒有效果的，沒有效果的的原因是什麼，以後便不要再犯同樣的錯誤。我待會讓各位看些資料，你們便會知道18年來，港府於新產業政策上幾乎可謂不斷犯錯。

我們首先要問個問題：回歸以來，數任港府於制訂新產業政策時，其決策程序（decision making process）用的是自上而下方式（top down approach），還是自下而上方式（bottom up approach）？

董建華任內推行了多項政策，關於產業政策的想法亦非常豐富，比如說1997年，他甫上任便提出香港要成為產品發明中心。可惜的是，十多年過去了，香港似乎仍離產品發明中心很遠。

事實上，我對董先生的另一項建議比較有意見，他提議讓香港成為中藥的國際中心，背後的理念就是香港擁有龐大資金，而中國則坐擁世界一流的中醫藥研究人才，我們大可以重金聘請他們來港發展，再者香港對知識產權的保護可謂領先全球，可以保障各方人才的發明資產。對此，我單看四點已知香港難成中藥中心。首先，香港沒有生產中藥的原材料，當然我們可以進口，但我翻查資料，發現日本早已大手買進中國的中藥原材料，現在已是世界頂尖的中藥中心，我們又能否與之比拼呢？其次，即使香港能煉成中藥，甚至發明新的中藥，亦無測試藥物的市場。至於第三人才，及第四地方的問題，的確可用金錢解決，但畢竟要依賴進口。

再說一個我親身的經歷：董先生某天跟大家說，他剛從阿姆斯特丹回來，發覺當地的花可厲害了，那裏的人把全歐洲的花從陸路運到阿姆斯特丹，再運上飛機送至世界各地，做全球的生意，他認為香港也能如法炮製。但香港是否真的能夠複製這個模式，收集全中國的花，並將之轉銷至全世界呢？

下文：評香港回歸以來的產業政策

羅祥國，香港著名經濟學者、香港中文大學航空政策研究中心政策研究主任、香港浸會大學客席講師。1972年畢業於香港中文大學經濟系，美國加州大學（洛杉磯分校）經濟學博士。曾任職港府經濟研究部。第一屆中大學生會會長，曾任民協副主席。