羅祥國：五大產業概念推動城市發展|本社編輯部

上月中旬，香港亞太研究所經濟研究中心經濟政策研究計劃主任羅祥國博士於香港中文大學會議室，向一眾學者分享他近年就香港新產業政策的研究成果，討論港府回歸以來有關政策的成敗得失。本社記者採訪整理羅博士的發言如下。

整理：施浩揮

對於香港的產業政策，我一直密切關注。觀乎回歸以來，打從董建華執政時代，直至現任行政長官梁振英，歷任政府就香港新產業政策的意見都相當一致：「香港不能『食老本』」——言下之意就是要發掘新的經濟增長點。在這大前提下，每任行政長官都堅稱全力推動產業政策。2009年，我曾出版《香港經濟轉型及新產業政策》一書，探討董建華治下的產業政策；今年，我的新著作出版發行，是次討論焦點將集中於曾蔭權時期的「六大產業」政策，兩套政策雖出自先後兩任政府，但其背後的學術理念和框架都是大同小異。

環顧香港學術界別，專注研究本土產業政策的學者或智庫屈指可數，甚至可謂絕無僅有，而特區政府亦未見積極鼓勵學界於此範籌上着力檢討。眾所周知，回歸18年來，港府投資於產業政策的資金數以百億計，因此社會和學界理應關心這個議題。然而，產業政策背後的理論相當複雜，有關數據亦難以收集及整理。事實上，很多數據都紀錄於立法會的法律文件當中，本人曾任議員，因此對於理解立法會法律文件，從中萃取相關數據，都較有經驗。

羅博士新著作：《香港新產業政策的理論與實踐》——「六項優勢產業」的發展和評議。（灼見名家圖片）

制訂產業政策的五大概念

開展這次研究前，我便參考了紐約、倫敦、上海、台北及新加坡的產業政策。我的問題相當簡單：這些國際大都會在推行新產業政策時，背後的理論架構是怎樣的？她們有沒有很清晰的目標？如何達成這些目標？這是一張簡單的比較表（下圖），包含五個對於新產業政策相對重要的理論概念。我們細閱以上市政府的官方文件後，整理出不同市政府對於不同概念的着墨程度。

一、區域間城市競爭狀況（regional competition）。與香港相鄰的台北、上海、甚至新加坡，每個城市都會評估身處地區的競爭狀況，這樣才能了解市場，制訂合適自身的產業政策。唯獨香港完全沒有考慮區域性競爭的因素。

二、應用「波特理論」於產業政策尤其重要，它重視城市的核心競爭力（core competence）和產業集群（industrial cluster）的估量及評價，有助政府分析新產業的成功率；

三、根據「市場失效理論」，若然某一產業出現市場失靈（market failure），政府出手扶助，甚或帶頭創造新的產業都是合理的。可惜的是六個城市之中，只有倫敦的市政府以這套理論為基礎，以評估政府應否干預產業市場。按照文獻紀錄，當地政府干預市場先得有兩大前提：首先，要確定市場確有失靈的狀況；其次，政府須有信心，並有能力較大程度地改善市場失靈形勢；

四、量化經濟目標（quantitative economic targets），我們最近常說「毋忘初衷」，產業政策的初衷是什麼？對，是賺錢。我們的初衷是要增加 GDP、製造就業、提升稅收，甚至藉着發展新產業以穩定社會經濟結構。看看新加坡、台北、上海，她們的目標相當清晰，舉例說多媒體產業現在佔 GPD 比重2%，她們的目標會是「十年之內，期望能將多媒體產業佔 GPD 比重升至4%，就業人口則上升至兩倍以上。」注意，我說的不是計劃經濟，而是制訂產業政策時必須有一個時間範圍（time frame），讓施政者用以參考，也讓市民用以對官員問責，但以現在情況看來，香港的新產業政策並無問責機制。

五、監察檢討機制（monitoring mechanism）。既然政府投放這麼龐大的資源予新產業政策，我們必須不斷評估，找出哪些政策是有效的，哪些是沒有效果的，沒有效果的的原因是什麼，以後便不要再犯同樣的錯誤。我待會讓各位看些資料，你們便會知道18年來，港府於新產業政策上幾乎可謂不斷犯錯。

我們首先要問個問題：回歸以來，數任港府於制訂新產業政策時，其決策程序（decision making process）用的是自上而下方式（top down approach），還是自下而上方式（bottom up approach）？

董建華的雄圖大計

歷屆政府都自有一套新產業政策方針，首任行政長官董建華當年便提出了多項構思。（亞新社圖片）

董建華任內推行了多項政策，關於產業政策的想法亦非常豐富，比如說1997年，他甫上任便提出香港要成為產品發明中心。可惜的是，十多年過去了，香港似乎仍離產品發明中心很遠。

事實上，我對董先生的另一項建議比較有意見，他提議讓香港成為中藥的國際中心，背後的理念就是香港擁有龐大資金，而中國則坐擁世界一流的中醫藥研究人才，我們大可以重金聘請他們來港發展，再者香港對知識產權的保護可謂領先全球，可以保障各方人才的發明資產。對此，我單看四點已知香港難成中藥中心。首先，香港沒有生產中藥的原材料，當然我們可以進口，但我翻查資料，發現日本早已大手買進中國的中藥原材料，現在已是世界頂尖的中藥中心，我們又能否與之比拼呢？其次，即使香港能煉成中藥，甚至發明新的中藥，亦無測試藥物的市場。至於第三人才，及第四地方的問題，的確可用金錢解決，但畢竟要依賴進口。

再說一個我親身的經歷：董先生某天跟大家說，他剛從阿姆斯特丹回來，發覺當地的花可厲害了，那裏的人把全歐洲的花從陸路運到阿姆斯特丹，再運上飛機送至世界各地，做全球的生意，他認為香港也能如法炮製。但香港是否真的能夠複製這個模式，收集全中國的花，並將之轉銷至全世界呢？

下文：評香港回歸以來的產業政策