管治聯盟為何未能發揮作用？

正如劉兆佳教授指出，由於《基本法》所規定的政制設計未能對社會中的利益和權力進行有效的整合，所以需要有一種「憲政式制外的政治安排」來發揮這種功能。劉教授在1980年代後期——亦即《基本法》正在起草的時候——已經提出此觀點，並將這種安排形容為一個管治聯盟。他預料這個聯盟會將由香港社會的一些精英人士組成，尤其是建制中的既得利益者和親中政治勢力，而中國中央政府會在此聯盟的組成上扮演關鍵的角色：它將作為一個保證人，促進原本可能不會合作的精英人士聯成一線。1997年後，事實證明這個關於管治聯盟和中央政府的協調角色的構想，確能描述和解釋香港特別行政區的管治模式。

 

 

香港回歸後的經驗顯示，由建制和親中勢力組成的管治聯盟是實際可行的（至少確保大部分政府提出的法律草案、財政預算案和政府的開支建議（撥款申請）會獲立法會多數票的通過），但它也有嚴重的不足之處，因而導致香港的管治出現不少困難或問題。

 

首先，這個管治聯盟能否團結一致、其包含的政治力量的廣泛性、其有效程度，以及其是否得到社會充分支持，關鍵在於行政長官的政治技巧和觸覺。

 

第二，由於此管治聯盟的成員不包括泛民主派，而長期以來泛民主派在立法會普選議席的選舉中取得多數票（約百分之六十左右），所以即使這個由建制派組成的管治聯盟佔了立法會內議席的大多數（即大部分功能組別的議席和部分普選的議席），它在香港社會中缺乏足夠的認受性。

 

第三，這個管治聯盟只是由親中和親政府的思維鬆散地連繫起來，它缺乏內部的凝聚力、有效的組織及共同的政綱或理念。它很多時候呈現內部分裂，未能有效整合各方利益，或未能在其內部就有關政策議題凝聚共識。

 

第四，雖然這個管治聯盟的成員包括了在立法會佔有一定數目的議席的政黨（如民建聯、自由黨）或政治團體（如工聯會、經民聯），這些政黨或政治團體，按葉劉淑儀的研究分析：

 

「並非履行政府行政權責的持分者，即使他們的領袖是行政會議的成員；因為這些領袖和他們的政黨在選舉中成功與否，並非和政府的表現掛勾。換句話說，這種未成熟的制度［即管治聯盟］並不會捆綁［參與此管治聯盟的］政黨成員，令他們覺得他們與政府的施政榮辱與共。事實上，當政府提出不受民眾歡迎的政策時，他們經常持反對的立場，藉以鞏固選民對他們的支持。」

 

第五，由於這個管治聯盟的成員主要是代表相對狹隘的社會利益階層（尤其是工商界的資本家）的功能組別議員，以及在立法會普選議席的選舉中取得少於半數票的政黨的議員，所以它難以有效地發揮廣大市民和政府之間的中介的角色。因此，香港特別行政區政治的發展趨勢是，政府與社會的鴻溝愈來愈大，同時，香港的公民社會愈來愈活躍，權利意識高漲，對政府有更多要求，亦對政府的問責性和民主改革有更高期望。但是，正如馬嶽教授指出，香港欠缺的是一個能夠有效地扮演政府和公民社會之間的中介角色的、活躍的（主要由政黨和民選議員組成的）「政治社會」、某種「政府和主要社羣之間的制度化的協商議價機制」、或香港政府與市民之間的「新官民契約」或社會契約。

 

 

另一個理解香港特別行政區的政治秩序的視角，就是將它理解為一種「半民主制」，介乎軟性的威權主義和西方式的自由民主之間。這個政治制度由兩個主要部分組成，在政制的運作中，這兩部分進行互動。第一部分是從殖民地年代遺下來的公務員官僚體制，它由行政長官和主要官員領導。這可稱為香港政治體制中的官僚部分，它最終對北京負責，因為行政長官和主要官員是由北京任命的，北京可透過委任過程確保這些官員可以信賴。政制的另一部分由民選議員和政黨組成，這可稱為香港政治體制中的民主部分，由於它是選民選舉產生的，它對香港地方選區和功能組別的選民負責。此兩部分是根據不同的原則和邏輯運作的，這便構成香港政制內部的主要矛盾。正如佳日思教授所指出，香港特別行政區的政治體制是一個「民主和威權主義的混合體，前者反映於立法機關（即使它並非代表完全的民主），後者則反映於行政機關和來自中央的干預；這樣的制度是充滿矛盾的，民主和自治因而收到限制」。

 

馬嶽教授亦提供了發人深省的分析：「一個弱勢的立法機關不一定造就強勢的行政機關，反過來說亦然。同樣地，一個弱勢的政府不一定意味着反對派力量強大，反過來說亦然；一個弱勢國家不一定帶來一個強勢的社會，反過來說亦然。香港回歸後的實況是，一個弱勢或受到約束的政府，面對一個弱勢或受到約束的公民社會，此兩者中間的政治社會也是弱勢的」。多數研究此議題的學者都認為，走出這種管治困局的方法，便是在香港實現全面民主化。