社會契約──公共行政「績效管理」的核心理念

即將上任的行政長官李家超在其選舉政綱中，提出新一屆政府的施政將「以結果為目標」，為的是要「致力解決問題，提升施政效率，加強管治效能，提升市民的幸福感」。在政綱中李家超亦闡述了他的世界觀，即「當今世界大變，唯勇者勝」。對此新一屆政府的施政取態，市民應以喜悅，又或憂慮的心情迎接？基礎又在哪裏？

公共行政「績效管理」由來

最近10年，西方國家及中國內地相繼引入公共行政改革，最主要轉變是以結果或成效（outcome）來衡量政績，這與傳統上集中於對效率（efficiency）的追求，及細列相關政府工作（activities），有根本性和方向性的分別。西方國家需作出上述轉變的驅動因素，是市民對自身權利和參與管治的意識日益提升、社會日趨多元化、對衡工量值的重視，以及政府藉此緩解財政緊絀和市民對政府服務需求日增的矛盾。換言之，政府不再是「全能型」（omnipotent），退而要求政府集中力量做好若干服務環節。而績效指標，就是政府與市民之間的一種社會性質契約（social contract）。

香港的公共行政和《財政預算案》編製，一直深受英國、英聯邦和其他西方國家影響，在回歸前和回歸初期，基本上與國際接軌。而包括英國在內的西方國家，於上世紀80、90年代推行的公共行政改革，亦見諸回歸前及回歸初期的香港。因此在同時期，香港出現了以較為獨立方式營運的醫院管理局，以及在機電工程署內設立營運基金。此外，對於部分公共服務，例如消防、郵政、水務、牌照辦理等，引入服務承諾或服務約章等。但其後這方面的改革出現停滯。如果李家超願意重啟這方面的變革，方向是正面的，但最終能否帶來實質成果，仍要端視其思路，及能否落實若干重要配套。

首先，特區政府應該將對績效指標的制定，及為達到這些指標所規劃的舉措、時間表，視為與市民立約，背後理念是政府主動展示問責態度，爭取市民認同。李家超在政綱中表示：「於政府內，實施以結果為目標的行事方式，在第6屆政府上任百日內，為指定的工作定下目標，訂立『關鍵績效指標』。」就政綱中的文字來看，未能肯定公眾日後將會以什麼角色、在什麼階段及以什麼形式參與。必須強調，績效管理要取得成效，相關工作必須最終面向市民大眾，而非僅是向現行立法機構行禮如儀，及須容納不同意見。

績效指標應盡可能數據化

第二，績效指標必須具體、貼近民情和盡可能數據化，以及在工作規劃方面避免採用如「致力改善」、「加強」、「強化」、「提升」、「加快」、「減省」等模糊字眼的表述，背後理念是方便市民聚焦和監察議題內容。李家超在政綱中提到縮短市民輪候公屋平均年數，作為今後施政的一項績效指標，這是理想績效指標的一個例子，其本身亦已是深為市民接受的衡量標準。同樣地，另一個相關例子，是將發展局新修訂的最低單位面積要求，改為剛性指標，再加入時間表，相信市民對此是歡迎的。

此外，特區政府亦可參考外地如新加坡的指標，例如定期調查及公布年滿55歲的新加坡人當中，已在財務上做好退休準備人士的比率（按擁有和非擁有物業及其中央公積金數額計算），以及新加坡歷年空氣污染指數屬良好或適中水平的日數等。最後，就香港劏房和籠屋問題提出解決辦法，訂立績效指標、時間表，更是新一屆政府施政的重中之重，也是國家領導人和市民大眾所期望。

第三，對衡工量值（value for money）的重視，也是績效管理的重要要求。換言之，追求績效並非「不惜一切代價」。舉例而言，香港每年投入數以百億元計的財政資源發展創科產業，這方面的績效如何衡量、是否符合衡工量值標準，有需要進一步研究和認清。

例如在今年《財政預算案》中，財政司司長建議把未來基金對「香港增長組合」的分配增加100億元，當中50億元會用於設立策略性創科基金；另外50億元則用作成立聚焦大灣區投資機會的大灣區投資基金。財政司司長對後者的解說是：「在國家支持下，大灣區將會是未來區域經濟發展的主要動力之一，發展前景亮麗……通過投資助力區內不同優勢行業的發展，除了為區內發展增添動能外，亦為香港帶來經濟和社會收益。」

就上述資金運用和對新增大型基建及投資項目，引入績效管理及績效預算，會否改善施政及監察回報和績效？結論不言自明。

問責官員與公務員職責分工

第四，外國經驗表明，明確部長或問責官員與公務員之間的職責分工，也是績效管理能否成功推行的重要因素。具體而言，問責官員負責制定政策和績效指標，向立法會爭取資源，向公眾闡述政策，與公務員系統就政策的推展和配套，訂立工作計劃，監察其進度，以及就政策和績效指標負最終政治責任（political responsibility）。至於公務員系統，則是負責執行其與問責官員共同制定的工作計劃，是屬於行政責任（administrative responsibility）。香港過去有不少事例，是由公務員而非問責局長向公眾和立法會解釋政策；當發生事故，責任誰屬往往引起爭議。

候任特首李家超的競選政綱題為「同為香港開新篇」，當中較多是願景性的文字，欠缺的仍然是市民能看得見、抓得到、有份「同」行參與的政策制定和推展，以及大眾日後能用以衡量成果的績效指標。我們期待即將展開的「新篇」會有所補足。

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。

尹瑞麟

香港大學社會科學士，早年任職新聞傳媒、經濟政策研究及派駐新加坡。80年代初獲總部設於東京的國際政府組織 – Asian Productivity Organization – 委聘為國際公務員，在日工作11年，並取得上智大學（Sophia University）碩士學位，懂日文。回歸後回港任職「四大」之一的國際會計師事務所大中華區業務拓展總監，期間獲委任前策略發展委員會成員，多年來在香港、新加坡及日本多家傳媒發表時評文章。

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