營造高密度多元化的區域發展典範──簡評《粵港澳大灣區發展規劃綱要》

終於見到千呼萬喚始出來的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）之真面目。這個討論經年、洋洋2萬6000多字的文件，還僅僅是一個《綱要》，不禁讓人想到，規劃一個存在一國兩制的地區有多困難。

對於一個從中央政府提出要做這個規劃就開始關注其發展的學者，我認真讀了這個最終版本幾遍，企圖真正理解字面以及字裏行間的意義。畢竟，對於長期身居香港的我，理解這種以國家發改委牽頭寫成的文件還是很有難度的。

首先，既然是《綱要》而不是《規劃》本身，那我很好奇：有規劃全文嗎？會公布嗎？會不會最終就是一個綱要？為什麼我有這個疑問？因為發展規劃總應該是有實現目標的具體時點。此《綱要》中提出了該規劃的兩個時點年份，2022和2035，不過並明確提出在2035年達成目標，即「國際一流灣區完全建成」到底意味着什麼，拿哪些指標衡量算建成。這讓我想到1970年代周恩來總理提出本世紀末實現四個現代化，和1984年鄧小平總理明確提出的建設小康社會。鄧對他的目標是這樣描述的：「所謂小康，就是到本世紀末，國民生產總值人均800美元。」1991年國家統計與計劃、財政、衛生、教育等12個部門的研究人員組成了課題組，按照中央、國務院提出的小康社會的內涵，再進一步確定了16個基本檢測和臨測值。延續這種做法，2002年的中共十六大，也明確和具體地提出「全面建設小康社會的十個基本標準」：（1）人均國內生產總值超過3000美元作為建成全面小康社會的根本標誌；（2）城鎮居民人均可支配收入1.8萬元；（3）農村居民家庭人均純收入8000元；（4）恩格爾係數低於40%；（5）城鎮人均住房建築面積30平方米；（6 ）城鎮化率達到50%；（7）居民家庭計算機普及率20%；（8）大學入學率20%；（9）每千人醫生數2.8人；（10）城鎮居民最低生活保障率95%以上。相比之下，《綱要》並沒有提出具體指標，而是提了六個發展方向。也許這就是為什麼是《綱要》吧？從香港特區也在規劃之中這個角度考慮，不提具體指標，其實非常合適，因為這裏不是一個有計劃習慣、有規劃傳統的市場經濟體，願景很難具體。

第二，撇開規劃目標不談，此《綱要》涉及的內容則是非常廣泛和具體的，可謂面面俱到（不得不為之吧？）。所涉及的每個行業、每個城市的人，都可以找到自己關注的內容，當然也可能因此產生各種帶有偏見的看法。重點多了，就看不清重點了。比如，有人統計了該文件裏有70多處提到科技創新，認為是重點；也有人看到到處都是「打造」字眼，明顯地反映出政府主導而不是市場為本的寫作習慣。我與其他人一樣，會有關注上的偏好，比如注意到文件中提到香港國際航運中心而稱廣州和深圳為樞紐大港這種帶有「級差」的表述，並理解到一些用心良苦的政治考慮。儘管有種種這樣的個人偏好，我仍然覺得《綱要》還是很有選擇地將一些地方上期待同時又具有令灣區整體上進一步協調跨境發展的務實內容被納入。比如，在跨城市創新的體制改革方面，《綱要》提出要「研究實施促進粵港澳大灣區出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施，鼓勵科技和學術人才交往交流。允許香港、澳門符合條件的高校、科研機構申請內地科技項目，並按規定在內地及港澳使用相關資金。支持粵港澳設立聯合創新專項資金，就重大科研項目開展合作，允許相關資金在大灣區跨境使用。」

一國兩制、高密度的發展影響典範

第三，看到該《綱要》另一個務實的地方，就是沒有像傳媒上常見的那些討論粵港澳大灣區的文章那樣，長篇大論地比較此灣區與世界其他灣區的差異並不厭其煩地強調灣區競爭力，而是把心思和筆墨放在如何認真在中國營造一個多中心、走向成熟區域發展的典範。那麼營造這個「典範」的難處在哪兒？首先當然是存在不同社會制度和不同經濟發展水平的一國兩制。這一點已經有很多文章很多人講過，這裏不重複。其次就是高密度的發展。大灣區的總面積5.6萬平方公里，2017年末總人口約7000萬人，即每平方公里1250人的密度。比較下圖可以得知，除了孟加拉，沒有哪個國家（或地區）可以哪怕接近這個密度。同時我們知道，中國不少同樣規模的地區人口密度也很高，比如長三角城市群，但由於長三角的面積大（一說215712平方公里，即粵港澳大灣區的3.85倍），人口密度為大灣區的一半多一點（695人/平方公里），但如果考慮滬杭寧灣區，面積為32560平方公里（粵港澳的一半），則人口密度大約為1289人/平方公里，與粵港澳大灣區非常相似，甚至略高。如果從區域或者空間規劃角度看，如何在如此大的區域內（比荷蘭大50%，較比利時、滬杭寧大一倍），充分利用密度的好處和優勢，避免和減少高密度帶來的害處，應該是本規劃需要小心應對的核心內容。

密度優勢，來自集聚效益和可以降低運距和出行成本的高可達性。本《綱要》強調的四個方面之一的基礎設施互聯互通是獲取密度優勢的一個重要方面。強調相鄰城市（例如深圳-香港，廣州-佛山，澳門-珠海等）發揮組合功能和強化互補作用，是第二個重要方面。第三個方面是整個大灣區在環境和資源方面的區域管理，這方面本文件也有不錯的考慮和要求。規劃之外，還有很多事情是可以在大灣區範圍展開交流，以利高密度地區健康發展。例如高層樓宇的可持續環境管理、跨公共交通工具的銜接與支付等。我期待在落實《綱要》的同時，各級和各地政府繼續以務實的態度關注更多的細節。

第四，與中國內地的區域和城市規劃類似，本《綱要》也很強調各個城市的定位。這是「願景主導」思路的一種。但是，香港與內地一大不同點，就在於傳統上，香港既沒有「發改委」（雖然有了發展局，但政府架構不同，沒有內地發改委那種在政府架構內高於其他部門的某些權力和影響力），也沒有含影響經濟結構的長遠發展規劃。因此，當我閱讀該文件時，更關注的是它會不會和能不能通過某種表述形成一種大灣區內多元化發展的格局。對於大到了相當於中等規模國家的一個區域，既要減少人為對發展方向扭曲所造成的同質化，又要有機制促進積極的有利於區域更加平衡的發展，是這一規劃的難點。很遺憾，我沒有解讀到這方面太多新意，不過我看到《綱要》吸納了很多業界和各個城市的具體項目，它們客觀上規範出了一些合理的地域分工。我更樂觀和讚同的地方，是《綱要》多處強調要方便和促進要素流通。信息、人員、資金、物品的更好流通，最終會有利於整個區域的多元化發展。

至於香港方面，如何對接這種自上而下的發展規劃？正如香港規劃署前署長凌嘉勤先生最近指出，香港在城市規劃方面正在從「需求回應型」的思維，向「願景主導」的思路轉變。這個轉變本身雖然與歐洲國家的規劃思路的演變一致，並不是受到內地規劃方式的影響，但從大灣區規劃的實施角度看，無疑是非常有利的。說到底，發展規劃中的「願景」到底是誰的「願」，決定了香港語境中規劃和被規劃的差別。

原刊於 《澎湃新聞》，本社獲作者授權轉載。