為何要23條立法？

1997年7月1日，伴隨着香港回歸，《基本法》同時在香港特區生效。從《基本法》第23條的內容來看，香港特區政府應自行訂立國家安全立法，這是其憲法義務，因此特區政府有必要提上議事日程。

2003年，香港特區政府曾試圖推進《基本法》第23條立法，在香港社會引起軒然大波。這次立法的代價可謂巨大，香港特區政府不僅撤回了提出的《國家安全（立法條文）條例草案》，而且導致香港特區政府從此三緘其口，不敢再以任何形式觸及第23條的立法事宜。迄今，《基本法》在香港特區施行已餘下20多年，第23條立法卻一直擱置。

一國兩制不斷受到質疑和挑戰

「一國兩制」是貫穿香港特區治理和發展方針，也是指導處理中央和香港特區關係的最高原則。香港特區回歸以來，中央政府一直踐行「兩制」原則，賦予香港地區很高的自由度管理特區內事務。

然而，「一國」原則卻在香港不斷受到質疑和挑戰，並有愈演愈烈之勢。這背後當然有其錯綜複雜的歷史、政治和社會因素，但是，立法上的空白也難辭其咎。香港是公認的法治社會，這亦是香港居民引以為傲的制度優越感，正是由於立法上的空白，香港特區對於港獨言論和港獨行為無法規制，使得港獨言論和港獨行為在社會上呈蔓延之勢，甚至被部分人士利用，以立法空白為由主張將港獨作為公共議題討論。

港獨言論和行為絕對是與《基本法》相違背的，這一點不容質疑，這不僅是從《基本法》的宗旨和精神衍生的結論，更是直接體現在《基本法》的條文之中。回歸初期，港獨言論和行為只是「星星之火」，既未大規模地進入公眾和輿論的視野，也未給社會造成動亂不安，當時的中央政府着力發展香港的經濟，推進兩地融合，在這種背景下，中央政府並未要求香港特區政府立即立法，也是情理之中。

國家安全立法勢必重新提上議程

然而，香港特區怠於立法的結局是，港獨人士利用立法上的空白宣揚港獨思想和港獨言論，混淆視聽，甚至鼓動民眾參與港獨行為。面對挑戰主權的港獨言論和港獨行為，中央政府不可能再予縱容，香港特區政府也不可能視若無睹。在這樣一個政治和社會環境下，國家安全立法勢必需要重新提上議程，從而有效地遏制衝擊中華人民共和國主權和領土完整的言論及行為。

然而《基本法》第23條立法需要以史為鑒，避免重蹈2003年香港特區政府的覆轍。回顧香港特區2003年提出的《國家安全（立法條文）條例草案》，並綜合分析各方的諮詢意見，香港社會對於《基本法》第23條立法爭議焦點可以概括為以下幾個方面：（一）《基本法》第23條立法是否必要？（二）《基本法》第23條立法是否侵犯香港居民的權利和自由？（三）《基本法》第23條立法是否破壞「一國兩制」，是否侵犯特區的高度自治權？

對此，本書採取了縱向分析加橫向比較的研究方法。在縱軸上，通過對回歸前港英政府關於國家安全的法律研究，我們發現，《基本法》第23條所規定的七類行為，在香港歷史上並非完全陌生之物。早在港英政府時期，《刑事罪行條例》與《官方機密條例》中已經有類似叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆政權以及洩露國家機密的犯罪，而《社團條例》在1949年制定之初，亦禁止外國政治性組織或團體在香港進行政治活動，以及香港社團與外國政治性組織或團體建立聯繫。

在橫軸上，本書對國外國家及地區的國家安全立法進行了比較研究。從已有的國外（尤其是發達國家和地區）立法實踐和經驗來看，幾乎所有的國家與地區都有針對國家安全的犯罪。這些國家和地區的國家安全犯罪立法呈現「一個共性，兩大趨勢」，表現為這些國家和地區國家安全基礎性立法甚為完備和成熟，不僅常見的傳統的國家安全犯罪悉數具備，而且在此基礎上呈現細分的趨勢，出現了反恐、網絡安全兩大專門領域的安全立法。

自由和安全實質上不是兩種對立的價值

這些國家的立法經驗對香港《基本法》第23條立法具有重要的啟示意義，即香港《基本法》第23條立法應符合其他國家及地區安全立法的實踐，它的重點應是出台一部基礎性法律，將第23條規定的七類危害國家安全的行為細化規定為各個危害國家安全的犯罪，而不宜過早且過多納入其他類型的危害國家安全的行為。倘若其他類型的危害國家安全的行為，可以考慮在未來通過特別立法的方式規制。

香港民眾之所以強烈抵制《基本法》第23條立法，除了固有的偏見外，亦不能忽略香港居民擔心香港人權狀況會因此惡化，一貫的社會制度改變和香港的高度自治也會因此而萎縮。所以，《基本法》第23條立法必須直面這一癥結問題，否則其他的討論都是細枝末節，徒勞無功。

香港民眾的擔憂建立在將自由和安全兩種價值對立的基礎上，然而，自由和安全實質上不是兩種對立的價值，二者不是此消彼長、你存我亡的關係。相反，安全是自由的前提，自由人權只能在和平安全的環境中實現和發展。如果不遵循這一現實規律，一昧放任自由，結局必然是自由被自身反噬。

現實中常常出現的安全的界定愈寬泛，自由的範圍愈受限，責任並不應歸咎於保護「安全」本身，而在於公權力和私權利的平衡，故此《基本法》第23條需要解決的問題是，公權力的界限在哪裏，而不是安全保護的界限在哪裏。對此，羅爾斯提出的自由的優先性具有指導性意義，這意味着第23條立法不應過多干預和限制香港居民的權利和自由，而是必須在保護香港居民的權利和自由所必要的範圍內予以限制和干預。這樣才能取得香港居民對《基本法》的忠誠，而公民對憲法的忠誠才是對國家最好的保護。

另一方面，香港居民不應只看到《基本法》第23條出於保護國家安全的需要而限制公民權利和自由的一面，也應看到《基本法》第23條實質上也是對公權力的約束機制，這是法律的一體兩面。《基本法》第23條立法將彌補香港缺乏國家安全立法的空白，事實上可以將國家安全活動法律化，藉此保障香港居民對國家安全權力執法者的合理預期。面對未來發生的任何危害國家安全的行為，香港特區不至於出現無法可依的狀態，從而避免屆時國家安全工作人員濫用權力，亦可間接地保障香港居民的人權和自由。

國家安全是一個國家長治久安的根基

總的來說，國家安全是一個國家長治久安的根基，亦是這個國家公民得以享受權利和自由的現實前提，正是因此，自由是一項相對的權利，可出於國家安全為由予以限制。這在香港特區亦是如此。

香港特區奉行「一國兩制」，但「一國兩制」以「一國」為前提，香港特區作為中國的特別行政區，負有維護國家安全的義務。然而，香港原有法律中維護英國國家安全的法律已經不合時宜，不可能繼續在現有的香港法律中適用，當這片立法上的空白得不到及時填補，在現實中很可能會助長港獨思想和港獨言論的膨脹，進而會為香港社會帶來許多不穩定的因素。

香港社會創造了令人矚目的繁榮，亦創造了令人驕傲的自由之港。但是，我們看到，社會的動盪和不穩定，已經嚴重抑制了香港社會的進一步發展。只有具備可靠的法律和安全保障，香港未來才可持續繁榮和發展，香港居民的權利和自由才可繼續得到保障和實現。既然如此，香港特區政府應該敦促《基本法》第23條立法，這不僅是為了在形式上履行《基本法》第23條規定的憲法義務，更是香港特區實現長治久安的必要之舉，具有內在的合理性。

第23條立法不僅必須，而且必要

綜上所述，《基本法》第23條立法不僅必須，而且必要。從憲法層面來說，立法是憲法義務；從國外安全立法實踐來說，立法是理所當然。香港居民所擔心的人權是否受到侵犯，取決於如何立法，而不是是否立法。香港特區政府在立法過程中應當正視第23條對香港居民的基本權利和自由帶來的風險，遵循羅爾斯提出的自由優先性原則，全面審視香港特區現行的國家安全相關法例，盡量減少對香港居民的人權和自由進行干預和限制。

事實上，《基本法》第23條既是義務條款，也是授權條款。換句話說，因應香港特區政府不能履行此立法義務，中央政府只有進行干預。然而只要香港政府還能及時重啟立法程序，適時通過相關保障國家安全的法律，在「高度自治」的精神下，中央政府不一定會堅持在香港特區實施《附件三國安法》，但前提是香港特區政府能得到社會大眾以及立法會議員的體諒和配合。

迄今為止，香港特區為國家安全進行立法的工作證明異常艱巨，原因可能是，內地過去在處理國家安全問題時，所採取的手法在香港引起憂慮。這一憂慮可能因2003年所採取的立法過程而加深。

不過，從另一個角度探討，部分香港居民所擔憂或者反對的，並不是要不要進行國家安全立法，而是應當採取何種程序進行什麼樣的國家安全立法，才能保障自身的權利和自由不受不當限制和干預。

《基本法》第23條本質是進行一部刑法條例的立法，由一系列刑事規範組成。規範是原則的具體化，原則是規範的指導。由此，《基本法》第23條立法制定的條款若想在香港社會得到認同，其指導的原則和理念必須符合現代民主法治社會，以及香港市民公認並能接受的基本原則。

《基本法》第23條立法原則之建議二之一