澳洲移民政策對香港的啓示|羅祥國

封面圖片：澳洲悉尼歌劇院。（Pixabay）

香港政府現在進行研究人口政策的過程中，如何優化現有的移民政策？一定是重要研究範圍之一。在這方面，澳洲作為一個長期採取積極移民政策的國家，政策是值得香港参考的。一向以來，澳洲兩大政黨都支持吸納移民的政策。由1996至2007年，在前總理霍華德（John Winston Howard）執政的11年間，移民人口不斷上升；到2007年尾，當時新任總理陸克文（Kevin Michael Rudd）上台後，更主張「大澳大利亞政策」，進一步增加移民名額。

澳洲不斷調整的移民政策

雖然吸納移民政策是朝野大政黨的共識，但是每年要吸納多少移民，以及移民對澳洲經濟及社會所帶來的影響等議題上，卻是一個沒完沒了的爭論課題。近年有很多民調及學術研究指出澳洲本地人民希望政府應減少移民數目。例如在2010年由澳洲銀河研究（Galaxy Research）的民調指出，三分之二受訪者認為澳洲接納的移民人數太多，政府應限制移民率。蒙納士大學（Monash University）人口統計專家貝爾（Bob Birrell）及希利（Ernest Healy）亦在剛發表《新移民對澳洲勞動力的影響》研究報告中指出，過去兩年澳洲大約20萬個產生的新職位，都被移民人口完全消化，這高速增長的外來人口將繼續影響澳洲年輕人的就業機會。

事實上，澳洲在2012年9月30日之前的12個月裹，移民人口仍大幅增加23萬人。根據澳洲統計局在2012年公布的人口普查結果顯示，現在近四分之一（24.6%）的澳洲人口在海外出生，當中以英國主導，佔20.8%，其次是新西蘭（9.1%）、中國（6.0%）及印度（5.6%）。

長期以來，澳洲人對吸納移民的政策並沒有太大的抗拒，但在近年，由於一些新移民長期未能融合澳洲社會，使不少澳洲人對現行政策已有抗拒的情緒。例如根據西雪梨大學（University of Western Sydney）人文地理和都市研究學教授鄧恩（Kevin Dunn）2008年發表的研究中指出，約有四成澳洲人認為某些族群不應該移居澳洲。

中國移居澳洲每年的人數近年已超越英國及新西蘭，成為榜首。澳洲政府最近更推出新的政策，針對性吸納中國的富豪：政府在2012年11月啟動一項500萬澳元的高端投資移民簽證，其吸引處是在於申請人無需通過商業創新移民的計分系統，沒有年齡、語言規限，亦無需面試，只要有州政府擔保，便可獲邀請入藉。澳洲移民局至今已經發出222份邀請函，其中212份是發給中國富豪的。

語言為融入社會的基礎

但在另一方面，澳洲政府卻收緊了移民政策，重要修訂包括兩方面。第一，以留學移民政策為例，在舊制系統中，會計、髮型及餐飲等專業的留學生就算英文能力欠佳，仍有很大機會得到技術移民簽證；但他們多年來在有關行業中的表現並不理想，他們填補不了有關行業的空缺。所以自2012年7月起，留學生必須先遞交「移民意向申請書」（Expression of Interest），然後在技術移民申請系統中輪候。在新制實行的首月，澳洲移民局接到8,261份移民意向申請書，只有226人獲得邀請繼續留居澳洲。

政府愈來愈重視良好英語能力，是新移民能順利融入澳洲社會的先決條件。根據蒙納士大學人口統計專家貝爾估計，不久將來，移民申請入籍的英語能力要求門檻會調高到雅思（IELTS）7分或以上。以2011年成績為例，中國學生平均雅思成績低於6分，印度為6.1分，只有一部分國家（如新加坡）平均分高於7分；提高英語能力要求的門檻，未來很可能會減少中國和印度的移民。

第二，澳洲政府亦計劃對持有「457工作簽證」（為澳洲企業從海外引進400多項職業種類的專業人士工作簽證）進行「真實性」測試，包括嚴查申請人與僱主或擔保企業之私人關係，以防止簽證被利用作引人廉價外籍勞工或轉移親人到澳洲；不少工會都歡迎收緊「457簽證」的決定。

香港在面對人口的急促老化，政府在回歸卻都未能制訂清晰的人口政策和引申的移民政策，這當然是涉及很多深層次和敏感的問題，不明朗的因素也很多；但不少國家亦面對同樣情況，他們的積極對策是值得香港参考的。

政府須檢討現有移民政策

人口政策和引申的移民政策，都是以政府為主導的；其要獲得社會共識和不斷檢討及調整。政策的目標為何？政府一定要思考這個重要的問題，才可訂定出香港可持續發展的適度人口的概念；而其運作的指標就一定會以移民的來源、數量和質素來表達。

如果香港吸納移民的目標是增加香港的競爭力和減少人口老化的壓力，那麼政府就必需對自1997年後的各項移民政策（包括「優才計劃」、「專才計劃」、「投資移民計劃」、「國內學生畢業留港工作計劃」、「150名配額計劃」、「雙非生子計劃」、「老人回鄉退休計劃」等）作出嚴謹的社會經濟研究和評估。政府如果沒有這些研究成果作依據，任何所謂優化的措施，只會費時失事，於事無補。

就以澳洲為例，澳洲政府非常重視英語能力，視為新移民融入社會的首要條件，新移民亦須認識澳洲的文化和歴史。在這方面，香港政府亦應加強新移民融入香港社會的能力，以凝聚和諧社會。政府應考慮設立一些課程（包括認識香港的歷史和文化、認識「基本法」、廣東話、通用繁體字等），強制所有新移民（包括「優才」、「專才」、投資移民等）参加。我們不希望見到一些有特殊背境的新移民，尤其是他們可能對香港政治經濟有一定影響力，卻長期隔離於香港主流社會和民意。

特別在專業移民方面，政府必須嚴格審核其專業資格和經驗。如果專業移民集中在某些職位，更須研究其是否防礙本地年青人在這些行業的發展？以及其對香港整體勞工市場的影響？此外，低技能的移民一定會衝擊本地基層市民的就業機會，政府須確保他們的利益和提供更多適合的培訓。

在資本投資入境計劃上，亦可參考澳洲的政策，進一步調整資金投資的項目，例如增加政府基建債券投資項目（如第三跑道、地下鐵、海港設施等），以便更好利用這些資源，提升香港的可持續發展及國際競爭力。

最後，在近日政治氣氛下，本文一些觀點可能被認為是帶有「本土意識」；但這與近期特區政府推出「禁止雙非來港生子」、「港人港地」、「限奶令」等政策的理念和精神，是完全一致的。在「一國兩制」下，推動保障香港長期利益和核心價值的政策，是大家必須共同努力的方向。

羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。