準確把脈 對症下藥 方能正本清源

行政長官林鄭月娥說，每當出現中央與特區政府有關的議題，社會就有兩極意見分化。她認為這與部分民眾對一國兩制不清楚有關，因此她在今年的《施政報告》中，首次將一國兩制獨立成章，釐清一國兩制的初心。在這一章裏，林鄭再次說明《基本法》規定的行政長官的職權，以及行政長官與行政、立法和司法機關之間的關係。她着重指出：

• 行政長官擁有廣泛權力，不單是領導行政機關，亦在香港立法機關和司法機關行使其職權時有其特有的角色和職能；
• 特區奉行的是以行政長官為核心，直接向中央人民政府負責的行政主導體制；
• 在這個框架下，行政、立法、司法機關權力分置，各司其職；
• 行政主導和司法獨立並無矛盾，行政長官的職責也包括維護受《基本法》保障的獨立司法權。（《施政報告》第12段）

外媒：擴大打擊面  殃及司法界

《施政報告》發表翌日（11月26日），英國《金融時報》發表了一篇評論香港司法制度的文章，標題是 “Hong Kong’s independent judiciary braced for Beijing onslaught”（〈香港的獨立司法系統準備遭受北京攻擊〉）。文章說，自香港《國安法》實施以來，北京打擊香港異見者的範圍不斷擴大，現在已擴大至針對香港的法官。

文章特別指出，林鄭月娥今年9月說了香港沒有三權分立，便意味香港的司法系統注定要遭殃。文章把林鄭的說法與香港《國安法》聯繫起來，指出自《國安法》出台以來，已有兩名裁判官被調職，因為親北京的政客和傳媒不滿意他們對反政府示威案件的裁決。文章又提到譚得志被控煽動罪的案件，指政府檢控官要求把行政長官根據《國安法》行使的指定法官的權力，延伸到《國安法》以外的案件。

《立場新聞》報道了《金融時報》的文章，包括其中引述的終審法院首席法官馬道立關於三權分立（the separation of powers between the legislature, the executive and the judiciary）的言論。由於報道指「（香港）《國安法》已打破了將香港的法律體系與大陸分隔開的防火牆」，令人以為這是馬道立的意見，司法機構發文澄清，指出終審法院首席法官「並無談及或評論《國安法》，亦無談及其對《基本法》相關條文或法官任命的影響」。至於《金融時報》原文中引述馬道立的言論，司法機構指出，首席法官有關三權分立的言論，「講述的是《基本法》下的司法獨立」。

無三權分立 有司法獨立

行政長官：香港沒有三權分立，但獨立的司法權受《基本法》保障。

司法機構：首席法官說三權分立，指的是《基本法》規定的司法獨立。

《金融時報》：行政長官說沒有三權分立，就是要干預獨立的司法權。

關於司法獨立和香港是否三權分立之間的關係，我先前在本欄討論過。我指出：第一，雖然中央官員和行政長官堅稱香港沒有三權分立，但他們始終強調司法獨立受到《基本法》的保障。第二，司法界常說的三權分立，其實是指司法機關不受行政和立法的干預，也不會干預行政和立法，也就是指司法獨立。（《三權分立、行政主導：應否？是否？是又如何，否又如何？》，2020年9月7日）這些觀察，與上述行政長官和司法機構的說法是一致的。

不過，《金融時報》關於三權分立和司法獨立的觀點很有代表性，相信在香港和西方國家會有不少人認同，值得認真分析。

在西方的政治文化，三權分立不但可以指某個政治制度的特徵，而且更根本地，是一種價值觀念。當中國的政治和法律學者指出，「西方民主國家不一定是三權分立，例如實行『議會制』的英國就不是」，他們說的是具體的憲制架構，是三權（其實焦點在於行政和立法兩權）到底是否由不同的、互不重疊的機關行使。像英國，政府內閣就在國會裡，當然不是「分立」了。

分權制衡 民主要素

但是，按西方民主政治的理論，民主制度必須分權制衡，防止國家權力由單一的機構或個人獨攬；按這樣的含義來理解，三權分立是民主制度不可或缺的要素。英國人一般會認為，他們的國家是奉行三權分立的，因為首相和內閣事實上跟國會有互相制衡的關係，雖然前者是後者的一部分；首相可以解散國會（名義上由英王決定），國會可以對政府提出不信任動議。

這是為什麼行政長官宣布「香港沒有三權分立」時，西方國家的政界和媒體感到震驚。他們以為在一國兩制下香港一直要發展西方的民主制度；宣布沒有三權分立，便等於不要民主制度了。西方媒體說的三權分立，跟林鄭說的「行政、立法、司法機關權力分置，各司其職」（加上實際存在的「互相制衡」），其實沒有分別。說要奉行三權分立，不等於要挑戰「行政主導」。

林鄭月娥最近表示，外媒在報道香港時不能做到客觀持平；尤其是近年，凡涉及政治議題，他們都非常有立場，令香港的國際形象受損。林鄭說，特區政府目前要做的一項工作是修補國際形象。不難想見，在中央和特區政府眼中，《金融時報》的上述文章歪曲事實、立場偏頗；正是這一類外媒文章，「令香港的國際形象受損」。可是，要修補國際形象，不能只叫人不要相信西方的月亮特別圓，正如要「釐清一國兩制的初心」，不能只叫人不要相信反政府的媒體。「正本清源」也好，「修補形象」也好，不是憑你說一番道理，人人便會恍然大悟。只有弄清楚為什麼人們老是信他們、不信你，才有機會令人們轉過來信你、不信他們。

原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。

曾鈺成

香港政策研究所副主席。2008至2016年出任香港立法會主席，曾參與多屆立法會地區直選。現擔任培僑書院和培僑中學校監及培僑小學校董。1968年在香港大學畢業後，於培僑中學任教，後擔任校長。香港大學教育文憑及碩士。1992年與一群志同道合人士成立民主建港聯盟，並出任創黨主席，2003年改任會務顧問。回歸前，積極參與香港過渡期工作，曾出任香港特別行政區籌備委員會成員，並擔任全國政協委員。2002-2008年擔任行政會議成員。

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