港督變特首

當時中央政府領導的天真，更在於讓董建華單身赴任，不懂現代政治的複雜，不明白香港的政途險惡，還奢言撒手不干預。

港督變特首

香港與澳門的行政長官制度是建基於行政主導，當年的構想可能是沿用英葡統治的總督制。可惜《基本法》制訂時北京沒有作認真的研究，多偏於港澳當時既得利益的考慮，短期的政治計算多於長治久安的制度設計。

最典型的例子是香港立法會採比例代表選舉制，而不是英國的單議席制，理由是擔心代表中方的本地政黨政團，在選舉中敵不過親英的民主黨派。我相信參與者、議決者都不會相信比例代表制是對少數政治主張者的維護。中國的官員與香港獻策者只看眼前，結果今天當極端和激進少數政治出現之後，在比例代表制下可以取得立法會議席，並藉此作為他們政治主張的平台。

變化强烈，誘發陷阱

同樣地，特首的行政主導方法，以為有公務員的支持，權力集中於特首，便可實行行政主導；英國委任的總督可以做得到，中央政府委任的特首也可做得到，卻不明白，港督只是代理人，統治香港的還有整個英國政府。當時中央政府領導的天真，更在於讓董建華單身赴任，不懂現代政治的複雜，不明白香港的政途險惡，還奢言撒手不干預。英國治港時，除總督等英派官員控制決策和行政系統外，還有司法、警察（包括可隨意用政治理由把香港居民遞解出境的法律），還有不公開的香港與英國派來的情治部門。

此外，英資財團與美國勢力也構成統治的權力結構，稍懂一點西方政治學，便知道權力精英、權力集團的作用。港督變特首，便製造出回歸後管治的大陷阱。

中國的官僚

中國的官僚體制與官僚文化是根深柢固，比起法國和德國，影響更深遠。當然，官僚體制有其合理之處，是一個理性化的組織方法，便於上下縱橫結合，管理龐大的公共事務。像德國的，素以效率見稱。等而下之者，則官僚容易變成貪污的寡頭政治集團。中國歷史上從來都對官僚集團加以控制，所謂皇權與相權之爭。在西方近代史裏，更以政治所代表的社會既得利益來抗衡官僚所把持的國家機器，民主制度的演化便是為了制約專制主義的國家機器。

官僚文化根深蒂固，問題有待突破

中國共產黨革命成功後，面對着同樣的問題──怎樣對社會與國家作有效的日常治理，卻要同時防範官僚主義和官僚集團，防止政權被政權的經理人所篡奪？此所以毛澤東對「死官僚主義分子」痛心疾首，也不惜政治成本來不停地對之清洗，四清、文革的更深層意義是共產黨政權與官僚之爭。中國的近代例子比較戲劇性，主因是毛的性格、能力和他對中國社會部分利益的號召力。在其他國家，包括西方民主國家，問題依然存在，例如歐盟，更有各成員國的政治與歐盟官僚體系之爭。

過去20年的大貪腐，是中國官僚與政權失去了控制，朋比為奸。習近平的反貪腐則是先在政權內集權，再清洗整頓官僚集團、官僚體系與文化，與歷朝整頓吏治相同。

把中國問題放在歷史和中外經驗的範疇來看，可讓我們突破幼稚的政治化意識形態，看清楚問題，也容易對症下藥。

（封面圖片：亞新社）

陳文鴻

珠海學院一帶一路研究所所長，1992－2016年為香港理工大學中國商業中心主任，2010年兼任香港理工大學公共政策研究所所長。曾任世界銀行顧問，中國政府的港事顧問，香港中央政策組珠三角研究小組成員、香港新機場諮詢委員會委員及香港規劃遠景及策略研究小組的專家顧問。2013年2月開始為香港特區政府中央政策組特邀顧問。現為中華人民共和國商務部經貿政策諮詢委員會委員。近年研究重點為中國的發展戰略，從歷史、全球化以至地區和產業。並從中國出發，聯繫至中國與歐洲發展的比較，以及東亞地區的產業和經濟競合。