未來五年扭轉「瀕窮」而非「貧窮」

多年來，樂施會透過研究、倡議運動、公眾教育，以及資助本地組織的扶貧計劃，推動「親貧」（pro-poor）政策；從設立官方「貧窮線」、落實最低工資，以至建議低收入在職家庭津貼（低津），該會在香港的工作成績斐然。

該會無疑有些極具價值的服務，但其倡議運動、教育計劃所根據的政策研究卻是走錯方向，令人對它對政策與公眾教育的影響力引以為憂。

誠然樂施會確能理解貧窮實在牽涉各類問題，但它卻只提出隨意拼湊大雜燴式的建議，把與貧窮有關的各項因素轉化為政策目標，而因素背後的因果關係則輕輕帶過。

錯判形勢假設

舉例來說，該會成功倡議按家庭人數，以家庭入息中位數的一半為指標，制定官方「貧窮線」，貧窮線以下的收入水平界定為貧窮。但要界定貧窮，貧窮線是否理想辦法？統計貧窮線以下家庭百份比，又是否衡量人口中貧窮升降趨勢的理性指標？

樂施會亦提出低收入在職家庭津貼建議，認為是項津貼將對按官方所訂貧窮線界定的貧窮家庭有所幫助。

該會認為個人工資低即等如貧窮，主張透過增加最低工資扶貧，然而領取最低工資者是否一定來自貧窮家庭？若非如此，則提高最低工資又如何有助減貧？

樂施會倡議的本地扶貧措施為數不少，上述三項措施既已實施，不妨在此評估其成效。

根據《綜合住戶統計調查按季統計》2011年第三季至2012年第二季（法定最低工資落實初期）的數據，領取最低工資在職者，有36.4% 來自入息高於中位數的住戶；有80.5% 來自入息在收入第20百份位數以上的住戶，換言之接近官方「貧窮線」所界定的貧窮家庭。由此可見，最低工資法只能隨機抽出貧窮家庭；更有甚者，領取最低工資者，有5.8% 來自入息超過收入80百份位數的住戶。

該會的錯誤分析實由於錯誤設定工資低者必然來自低收入家庭，這顯然不符香港的社會現況，世界各地進行相關實證研究的國家，包括美國、英國、加拿大等，情況亦同有此現象。

事實擺在眼前，為何樂施會未加檢視就貿貿然展開倡議運動？從政者為求獲選或連任而支持提高最低工資，可說是不難理解，但致力扶貧的樂施會，何以支持顯然難望奏效的政策措施？「後真」（post truth）一詞近日極為風靡，但若論追本溯源，其實是存在已久，且不乏擅此道者。

樂施會對推動政府採納貧窮線不遺餘力，但以入息中位數一半作為貧窮線指標，減貧無望，遑論滅貧，更與聯合國與世界銀行公佈，要減少全球每日收入低於1美元（後經修訂為1.9美元）的貧窮人口的千禧減貧目標相去甚遠。

撥亂反正指標

在1970年的高峰期，全球37億人口之中，有22億（60.1%）每日收入低於2美元；1981年，仍有44% 世界人口活在貧窮線（經修訂後每日收入為1.90美元）以下；及至2015年，是項數字則降至9.6%。此等數字的共通之處，在於均以經生活成本調整之絕對收入水平作為界定貧窮的指標，而非根據生產力日增而導致生活水平提升的相對水平。

以絕對收入水平為指標，肯定較基於相對收入水平合理，後者較適用於衡量不均現象，而非貧窮問題。香港的「綜合社會保障援助」（綜援）計劃所定收入水平經固定生活成本調整，而非基於隨時變動的生活水平上升而不斷提高援助，簡而言之，其背後的貧窮概念，主要以絕對收入水平為依據。

要檢視相對收入水平如何不可靠，可從1985至2015年本地住戶及個人貧窮率加以分析。

《香港貧窮情況報告》指出，自2009年至2015年，貧窮線以下的家庭由541000 增至570000，但同期此等家庭中的貧窮人口則由134.8萬減至134.5萬。這些數字並未把政府扶貧措施考慮在內。

可見在本地人口仍處於增長期間，處於官方界定貧窮綫以下住戶的人口一直維持穩定。期間家庭數目增幅較大，反映小型家庭持續增加，皆因子女成年後多不願與父母同住，而新婚或再婚也是家庭數目日增的因素。

利用上述數據，可將官方「貧窮線」推回至1985年。住戶貧窮率的計算可包括政府的恆常現金福利在內，而適齡工作住戶（20至64歲）、長者住戶（65歲以上），以及經濟上活躍和經濟上不活躍住戶的貧窮率，一一可作個別估算，所得結果頗為耐人尋味。

其中至為關鍵的重點在於：適齡工作住戶與長者住戶個別估算之下，住戶貧窮率表現一直極為穩定。【圖1】顯示，適齡工作住戶的貧窮率介乎8.5% 至 13.9%，長者住戶貧窮率則介乎29.3% 至 33.3%；貧窮線下適齡工作住戶人數由370,000 增至 790,000，長者住戶人數則由111,000 升至 394,000。同期整體住戶貧窮率上升，主要在於長者住戶所佔比例持續增加。

貧窮率所以上升，皆因住戶大都已非在職，全無收入或收入甚低。對於長者住戶，以收入作為官方所界定的貧窮指標，既不合理，亦根本無法反映家庭成員是否貧窮；收入貧窮線充其量只應適用於適齡工作住戶。

觀乎經濟活躍的適齡工作住戶，其貧窮率表現極為穩定，於1985-2015 的30年期間一直平均維持在10.0% 左右：首10年為8.1%，處於最低點；次10年為11.6%；最後10年則為10.7%。

首10年的貧窮率屬異常偏低，背後原因可追溯至中國對外開放初期，香港生產力迅速增長，惠及不少低技術工人；亞洲金融風暴後，即使貧窮率平均上升2%有多，其後則維持穩定。

1985-2015年期間，整體適齡工作住戶的貧窮率亦相當穩定，皆因大部份為經濟活躍住戶，佔所有適齡工作住戶的94.6%；非經濟活躍住戶的貧窮率則較高，平均達57.2%，此亦在預期之內。

要瞭解香港社會的貧窮成因，應仔細研究其勞動力。1996年以後，本港男性勞動人口一直維持在190萬，升勢呆滯，女性勞動人口則由110萬上升至160萬（家庭傭工除外）。由於勞動力在質和量兩方面均未見顯著改善，生產力亦未見增長。就業市場人力供應短缺，吸引了不少低技術女性工人（以新移民為主）投入勞工市場，但無助於減少貧窮線以下的低收入住戶比率。

再者，適齡工作住戶之中，離婚住戶所佔的比例漸見增加，1985至2015年期間，由1.7% 增至9.1%，其中主要是貧窮線以下低收入住戶。同期已婚住戶所佔比例則由78.2%減至67.7%。工資分佈中，低收入勞動女性比例趨升，加上離婚住戶日增，遂成為香港貧窮人口的兩大成因。減貧措施應聚焦於家庭形成及離婚情況的變化趨勢。

正視「瀕窮」真相

樂施會倡議的另一項突出的扶貧工作，乃建議向低收入在職家庭發放津貼，這可說是佛利民首倡引入負入息稅（negative income tax），透過直接現金津貼以協助低收入家庭的改良版。

2015年列入官方「貧窮線」以下的家庭數目，若扣除現金資助，估計有36萬戶；若將現金及實物資助一併扣除，則為數27萬。照合理推算，應有約20萬經濟活躍的家庭受惠於低收入在職家庭津貼計劃。結果有約31800戶提交申請， 20633戶獲得批准；按照政府制定的貧窮線標準，在原先估計的低收入家庭總數之中，僅得約十份之一合乎資格。

問題究竟出在哪裡？何以有這麼大的估計誤差？

任何新推出的計劃，往往在初期會遇到多少問題，但無論作出何種合理調整，均難以把合資格家庭數目與原先估計的20萬拉近。樂施會根據2014年內部研究估計，本地低收入家庭為數189500；在其公佈的《香港貧窮狀況報告（2011—2015年）》中，有如此推斷：「『低津』的申請數字明顯少於政府估計，當中涉及申請條件苛刻、申請表格過份複雜、亦有少數族裔家庭表示由於語言所限難以申請。」不過，誤差程度高達十倍，總不能歸咎於開展計劃初期的困難吧！

上述估算基於《綜合住戶統計調查按季統計》，調查中收入是否有少報的可能？在接受調查時隨口作答與申請「低津」時必須宣誓畢竟大有分別。少報入息也許時有發生，但規模與誤差之大，實在令人咋舌。

根據實際經驗，貧窮家庭的生活難望在短期內改善。按照佛利民的「長期恆常收入」（permanent income）概念，貧窮家庭收入往往在多年內，甚至在數十年間持續偏低，但在每一年中，一個家庭的「短暫過渡性收入」(transitory income)之中，或會有一部份大上大落。低收入家庭由於缺乏在職保障，工作亦多屬散工或兼職，其收入更有相當大部份屬於「短暫過渡性」。

貧窮線不宜用作界定貧窮的指標，因為單憑一年的家庭收入分佈數據，難免墮進把「短暫過渡性收入」分佈誤作穩定「長期恆常收入」的陷阱，實際上低收入家庭的收入情況經常有變動；整體人口的貧窮率或會長期維持穩定，但貧窮線以下的家庭，說不定每年都出現變化。

由於家庭收入隨時變動，每年不同，經濟狀況亦會按每年變化而出現不同定位。在合著《追逐美國夢》（Chasing the American Dream）一書中，Mark Rank、Thomas Hirschl、Kirk Foster三位社會學家根據年齡介乎25 至 60歲美國人長達44年的縱向數據，列出美國人口在一生之中體驗貧富的百份比，研究結果發人深省。

研究發現，美國有12% 人口會在一生中至少有一年置身最高收入1%分佈之中，一生中至少有一年置身於最高收入5%及10%分佈中的美國人口比率分別為39% 及56%，而置身最高收入20%分佈的更高達73%；可見大部份美國人終其職業生涯，都至少有一年的富裕體驗。另一方面，在25 至 60歲期間，則分別有40% 與 54% 的美國人至少經歷一次貧窮或瀕窮。

由於以單一準則界定制訂貧窮線基於單一數據，難免令人產生貧窮戶長期貧窮的印象，亦難免對以貧窮線界定貧窮的概念存疑。

假若某年的收入只屬臨時性質，不少瀕窮而在貧窮線以下的家庭，或會因為收入一時偏低而不願申請「低津」，只有短期內難望回復貧窮線以上的家庭才會有申請意欲。

當前「低津」申請率偏低，反映估計為數約20萬處於貧窮綫以下的經濟活躍家庭中，真正貧窮家庭所佔比例依然甚低。不過，瀕窮家庭或較預期為多，甚至包括收入或會於某一年處於貧窮線以上的家庭。

我認為應將此等家庭列為「瀕窮」，而瀕窮家庭大概佔本港人口三份之一。他們缺乏高技術工種所需技能，未能負擔購買小型住宅物業的高昂按揭首期。事實上，瀕窮家庭遠較貧窮家庭為多，前者的困境亦須在未來五年內加以正視，住屋擁有權可迅速解決問題，但長遠收入則取決於技能方面的投資了。

單憑收入界定貧窮固然大有局限，只從某年某月的收入著眼更存在極大漏洞。貧窮問題千頭萬緒，實在難望單靠簡單對策解決。在香港以至世界各地，樂施會對扶助貧弱一向成績斐然，但說到社會政策，實非所長。

原刊於《信報》，獲作者授權發表。

王于漸

現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授，曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員；曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員，包括中央政策組（兼任）、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會（香港委員會）和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章，表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。