打倒守財奴 公共開支可以去到幾盡？

有關香港公共開支的爭論，由來已久；最近加入戰團的，有金管局前總裁任志剛。任志剛過去5年蟄伏，很少在公眾平台發表意見，今年初特首選舉他成為林鄭月娥助選團成員。林鄭月娥當選之後他出任行政會議成員。上周四，他復出發表觀點文章〈香港公共財政管理〉，演繹《基本法》第107條，並批評「過去10年，政府一直採取『守財奴』政策，導致大量盈餘出現，拖着經濟後腿，可說是穩健有餘，進取不足，亦不合時宜」。

任志剛從港英年代的金融科做起，然後掌金管局達16年，一直以來他的公開評論都講金融，絕少觸及公共財政。金融範疇「專業性」比較強，較少受政治影響，傳統上中央銀行更以其「獨立地位」為傲——當然，獨立只是相對而言，央行的貨幣政策要有延續性，故此要盡量減少受短期的政治波動（如政府換屆）左右。公共財政則不同，政治性強得多，公共開支如何分配、哪一個階層可以受惠多些，往往視乎政府的管治理念和價值取向，沒有放諸四海皆準的真理！是否因為身分轉換，任志剛開始由金融轉論公共財政？

任志剛文章目的何在？

林鄭月娥在她的競選政綱中提出理財新哲學，要「把握機遇，投資未來」、要「及時投放資源，防患於未然」、要「有效運用財務措施，促進經濟和社會發展」。要落實這些目標，都需要增加公共開支、投入更多公帑。競選期間，支持林鄭月娥、批評另一候選人曾俊華的，主要也是集中在公共財政，批曾者就如任志剛所指，過去幾年政府的財政管理猶如守財奴，不思進取。

林鄭月娥勝出選舉，這場有關公共開支的爭論其實已經結束，因為新一屆政府可以按特首的理財新哲學管理公共財政；具體執行的，是財政司長陳茂波。陳茂波在上屆政府結束前幾個月已經接任財爺，而眾所周知陳是前特首梁振英的親密戰友。梁政府的支持者都不時批評曾俊華是守財奴，由陳茂波接任財政司長，大家都預期政府會改變過去的理財方式。而林鄭月娥上台之後，陳茂波續任，政府的公共開支更「進取」已無懸念，政府內也看不見有任何阻力。既然如此，任志剛的文章目的何在？是要「提點」財政司長？還是擔心社會上仍有守財奴的支持者，要及早為政府鳴鑼開道？

所謂守財奴政策 其實子虛烏有

過去對《基本法》第107條闡釋的文字甚多，任志剛的文章幾乎毫無新意。他說「過去10年，政府一直採取『守財奴』政策」，既不符事實，說法也有毛病。過去10年，前5年的特首是曾蔭權，他提出十大基建，大灑金錢，現在還爭拗不絕的廣深港高鐵香港段更被批評為「全球最貴的高鐵」（26公里、耗資844億元 ）。這樣大手筆投資基建，怎可以叫守財奴？後5年是梁振英，他大搞扶貧安老，社福開支過去5年增加了逾七成，難道這也是守財奴？至於政府公共開支，從2008/09年度的3346億元，增至2016/17年度的5007億元，這絕非守財奴政策。而長此以往，香港將會陷入結構財赤。

事實上任何政府都不會用守財奴的政策。由選舉產生的政府會傾向不顧一切增加開支以收買人心，甚至不惜連年赤字，希望爭取在選舉中勝出。因為有這種因果關係，才產生了憲法經濟學，以立法規限政府開支的學術流派（第107條亦源於此）。也有不恤民情、把公帑轉為私產的，那是腐敗政權，也不是守財奴。想說的是，沒有一個政府會蠢得只會守財而不用，所謂守財奴政策，其實是子虛烏有！

《基本法》第107條所說的「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值（GDP）的增長率相適應」，早在港英年代已經實行。上世紀60年代市民不斷要求政府提供更多公共服務，而政府則堅持量入為出。由於爭論不休，以公共開支佔GDP 20%為上限，便成為當時的所謂財政紀律。但到了夏鼎基及彭勵治年代，港英政府已不再設公營部門開支上限（因麥理浩的「新政」令「上限」無法維持），反而在1980年代草擬《基本法》時有草委不斷要求把20%的公營部門開支上限寫入成為條文，以抗衡民選立法會可能出現大派「免費午餐」的後果（可參考鄧樹雄博士網誌「香港公共財政研究」，2013年3月）。

要不要維持公共開支（佔GDP比例）的上限，或維持在某一個水平，在落實「理財新哲學」之際，政府應該提供一個答案，可惜任志剛文章對此沒有提出任何建議。過去10年政府公共開支增長一直都在GDP增長之上，按過去的增長速度，公共開支將愈來愈拋離經濟增長，如果不以20%為上限，任志剛認為這個比例應在什麼水平？

任應為公眾提供兩個答案

任志剛「守住」香港聯繫匯率多年，熟悉金融市場，以他的經驗去談公共財政，除了政府開支上限，他還應該為公眾提供兩個答案：第一，香港到底是否還需要維持聯匯？他在任時力陳聯匯的好處、對香港如何有利，絕對不能動，但落任後卻在2012年6月發表文章〈香港貨幣體制的未來〉，「打倒昨日之我」，認為政府應檢討甚至可考慮改動聯繫匯率。任志剛現在是特首顧問，到底他認為聯匯還是否需要？若如任志剛所言，香港不用再維持聯匯，可以從外匯基金（2017年6月底計高達4080億美元）釋出為支持聯匯的儲備達數千億元之數，肯定有助政府推行各項建設和社會計劃！

其次，任志剛在文中指：「在編製每一個年度的財政預算案時，便需要……審時度勢，作出最佳的經濟周期性判斷。」經歷了幾次金融風暴、央行為救經濟以各種非常手段干預市場，到底所謂「經濟周期」出現了什麼變化？怎樣才算一個經濟周期？以香港目前失業率、樓價、股市表現，經濟並不算差，政府是否還要用「逆周期」的方法大舉動用公帑推動經濟增長？相信很多人都希望任志剛能分享他的高見。

沒有普選、沒有清晰的民意授權，政府運用公帑時傾向謹慎、守住一些明確的原則和紀律，總比經常念着「為香港好」的口號就豪擲公帑大搞建設，肯定要穩妥得多。

原刊於《明報》，獲作者授權發表。