從政府角色說到大變動

想像一下，將來香港投入大灣區的發展時，我們的政府需要扮演一個什麼角色？以怎樣的方式來演這個角色？

我之所以提出這些問題，是因為香港政府和香港人都不習慣於處理政府行為。這並不是說過去政府在香港的社會經濟發展沒有角色，以至對如何處理政府行為感到陌生──將「積極不干預」理解為「政府沒有介入社會經濟事務」肯定並不準確──而是在香港，政府的角色又的確跟內地很不一樣。在香港政府全情投入（如果真的如此）大灣區發展之前，實在有需要認真思考「政府角色」這個題目。而政府角色是一個大題目，包括不同方面。限於篇幅，在此暫時只集中一點：如何啓動大變動？

長期以來，推動香港經濟發展的主角是企業；而是否有利可圖，乃決定投資的主要因素。政府的角色主要在於：（1）基礎建設、（2）制度建設（訂定規則、建立秩序），及（3）打造一個有利於營商的環境。它不善於直接干預、挑選「贏家」，也不傾向於以計劃來帶動發展。事實上，在過去的經驗裏，企業家只要看見機會，也就懶得等待政府有無政策，也會採取行動。很多時候，有沒有政策基本上不會影響他們的決定。在香港的市場環境裏，經濟行為的出現並不是由政策來啓動。

政策主導往往立竿見影

內地的情况則不一樣，當地的單位、企業都需要政策。政策將「可能做的」轉變為「可以做的」，在某些情况下（例如當整體環境和氣氛均屬寬鬆的時候），這個轉變未必是十分重要；但在另一些環境裏，則事關重大──本來已經存在的，有可能突然變為「不可以」或「不應該」。不過反過來說，好些早就應該發展起來的活動，卻可能因為受到政策長期抑壓而無法成長；現在政策一變，立即遍地開花。政策有時候是實在的，發展空間打開，配合的資源迅速到位；政策也可以是虛的：虛的政策也可以產生作用，因為政策題目一出，各方利益便有發揮的空間和可能，千帆並舉，把周邊可以鑽探的，順帶都搞活起來。

有趣的是，一個在政策主導的環境裏，搞政策可以把事情搞活起來，而且往往是立竿見影。你說是活力也好，機會主義也好，政策調整能釋放能量。當然，凡事總有兩面，既然政策調整可以釋放能量，那不就同樣等於說，未有調動之前，可以卡得很死。政策主導的環境的特點，是政策的貫徹與持續性沒有保證，甚至會出現鐘擺式轉型；但一到新政出台，各種力量會乘勢而起，充分利用打開的空間。

但在香港的環境裏，情况則頗為不同。我們甚至可以這樣說：以往香港特別強調循序漸進，就是不想出現政策轉變的支配作用，因為意識形態、理念、口號而左搖右擺。政策的貫徹與持續性的好處是有利於建立秩序，讓人覺得有規矩可依。曾幾何時，香港是一個各自打算的社會，政府政策只是一個框架，其餘就由民眾自行在市場、社會網絡、公開任由各人競爭爭取資源的渠道內各自想辦法。只要環境穩定、規則清楚，餘下來的，自有本事各顯神通。所以，政策只是框框，不是核心。動力的來源是市場、企業、各行各業的參與者。

問題是現在香港需要面對一個新的宏觀環境，市場似乎並未能激發新的動力，以應付新的挑戰。與此同時，在國家、區域層次上的協作，亦不可能完全下放到企業手裏。政府的角色成為了大家關注的焦點，但要跨出一步，卻又較想像的困難。這裏的問題不單純是政府有官僚主義的陋習的問題，也不能簡單地以為形式主義就是最大障礙。

循序漸進亦有負面一面

一個大家很需要了解的問題是，過去奉之為「神聖不可侵犯」的原則──循序漸進──其實亦有它負面的一面。過去追求貫徹與穩定，訂下了很多細則，每一條跟另一條相互重疊扣連，令每次要啓動較大的轉變，結果都被拖住、卡住，而難有突破。就算在立法程序上沒有什麼阻力，也不是「話變就變」。我們的制度環境的設計，本來就不是追求一個依靠政策改變來主導社會經濟發展的一套。細密的規條加上層層疊疊的程序，令全面轉型轉向的轉變難以實現。

那不可以由上而下，由政府領導強勢推行嗎？但以目前所見，特區政府既未有足夠民意支持，同時也未有足夠的政治能量。同時，要由上而下，需要有能感動民眾的願景。暫時所見，也未見得有足夠的說服力。如何啓動大變動？恐怕仍要等待一段時間。

原刊於《明報》，獲作者授權發表。

呂大樂

現為香港教育大學副校長（研究與發展）、香港社會研究講座教授、香港研究學院總監、管治與公民研究中心署理總監及大中華研究中心總監。曾任香港大學社會科學院副院長、社會學系主任及教授；亦曾任教於香港城市理工學院及香港中文大學社會學系。早年獲取香港大學文學士及社會學哲學碩士學位，期後於英國牛津大學取得哲學碩士及博士學位。呂氏研究範疇廣泛，涵蓋階級分析、經濟社會學、城市社會學和香港社會研究等領域，亦一直熱心參與社會事務，除擔任多個與社會服務有關的志願機構的委員外，亦有出任政府及專業團體的委員會的工作。

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