從中美貿易談判看「中國製造2025」

「中國25很冒犯，因為中國25意味他們要經濟佔領全球！」美國總統特朗普如此批評「中國製造2025」，反映美國發動貿易戰的一個矛頭是直指「中國製造2025」。

去年（2018年）12月1日美國總統特朗普和中國國家主席習近平在20國集團峰會會面，然後傳出兩國有可能和解。美國先暫緩全面徵收中國出口美國貨品關税，而中國則降低美國汽車入口關税到15%，與其他國家的入口汽車看齊；並會大量購買美國農產品。本年（2019年）1月初兩國開始談判，有報道指中國領導人為免貿易戰影響國內穩定，打算讓步，包括修訂「中國製造2025」（如《經濟學人》2018年12月18日文章）。到底「中國製造2025」是否有問題？應否修訂呢？

「中國製造2025」在2015年由中國國務院正式公布，並且定下十個重點發展領域：包括新一代信息技術創新產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、軌道交通裝備、節能與新能源汽車、核能或可再生能源電力裝備、農機信息整合系統、納米高新材料和模塊化建築及生物化學醫藥及高性能醫療器械。政府使用各種政策支援企業在重點產業發展。

上述「中國製造2025」的十種產業，可說都屬於初生產業。從經濟學看，政府推動初生產業到現在仍有爭論。支持的論點主要是初生產業成本相對較高，難以與外國競爭，若果缺乏政府支援，未必可以生存；如果初生產業可以帶來國家較高收益，政府援助就無可厚非。事實上歐、美、日本等發達國家都曾經資助初生產業。而反對意見則認為難以證明初生產業對國家有利，政府做錯決定的例子甚多，應該以市場導向為主，若果初生產業有潛在大量需求，不用政府干預也能發展。

「中國製造2025」有爭議未來存變數

以國際貿易角度看，一國資助某一產業出口，會影響入口國相關產業；如果缺乏政府補貼，本來出口產品未能在入口國取得優勢，所以政府補貼出口產品可被認為是傾銷。大致上傾銷有兩種判定，一是在出口國的價格比本國低，二是在出口國的價格比成本低；世貿組織有協議判定傾銷的具體原則。若果判定傾銷，入口國可以對相關入口產品抽取高關税作為懲罰；以往歐美都多次針對中國產品徵收反傾銷税。

而要判定「中國製造2025」違反世貿組織協定有一定難度：世貿組織是容許發展中國家（包括中國）扶持初生產業一段時間的；而只要「中國製造2025」不違反世貿反傾銷協定，就未必可以入罪。但另一條世貿協議是反補貼，若果政府補貼企業出口或替代入口，就有可能違反此協定；若果說「中國製造2025」違反世貿協議，補貼是其中一條可入罪的指控。究竟是用支援初生產業或補貼角度看，就有很大爭論。而中國政府似乎也關注是否違反世貿組織協定，「中國製造2025」除了政府帶頭之外，更突出市場主導，而且放在政府支援之前，以減低可能的指控。所以能否用世貿協定控告「中國製造2025」是未知之數。

但姑勿論世貿組織角色，美國已自「懲罰」中國出口產品，似乎也不打算使用世貿機制。為避免貿易戰，中國是否需要放棄「中國製造2025」？

完全放棄大可不必，也不符合中國發展方向。報道指中國是修訂「中國製造2025」，不是放棄。暫時未知如何修訂，但其實政府支援有不同方式，如上所述，直接支援產業存在爭論，但有其他方式較少爭議。

修訂條文可削美國理據

經濟學有外部性（externality）的概念，意指市場內的產出和消費不單影響市場內買賣雙方，也影響市場外的人，影響可能正面，也可能負面。若果產生正面影響，即市場內的產出令市場外的人也享受利益，而研發就是一個例子。研發引伸的新知識，除了研發企業、人員和購買相關產品的買家外，其他人也會由新知識獲取利益，整個社會都有得益。以整體利益看，若果由市場運作，結果會是研發太少了。為了提高整體得益，政府補貼是鼓勵研發的手段之一。

現在絕大多數政府都贊成補貼研發，美國政府也例外。以資助研究方式支援「中國製造2025」，爭議應該少得多。當然，若果美國要針對中國發展，可以找到其他藉口，但是修訂「中國製造2025」的確可以減少了美國制裁的理據，也未必降低原本目標。

參考資料：

美中貿易相關文章：

The Economist. China scrambles to sustain its trade truce with America. 18 Dec 2018. https://www.economist.com/finance-and-economics/2018/12/22/china-scrambles-to-sustain-its-trade-truce-with-america.

The Economic times. Donald Trump says China no longer in race to supersede US as top economic power. 8 Nov 2018,
https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/donald-trump-says-china-no-longer-in-race-to-supersede-us-as-top-economic-power/comment/66545223.cms?from=mdr

「中國製造2025」相關文章：

《國務院關於印發《中國製造2025》的通知》
http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/19/content_9784.htm

James McBride. Is ‘Made in China 2025’ a Threat to Global Trade? . Council on Foreign Relations. 2 Aug 2018. https://www.cfr.org/backgrounder/made-china-2025-threat-global-trade

世界貿易組織相關協定：

WTO. Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/19-adp_01_e.htm

WTO. Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement).
https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/subs_e.htm

WTO. Flexibility in Trade agreements. World Trade Report 2009.
https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/wtr09-2b_e.pdf

相關經濟學理論：

Gregory Mankiw. Chapter 10 Externality. Principles of Economics. 10th Edition. Cengage Learning, pp.189-209.