回歸以來,香港管治的深層次問題一直未有好好解決。雖然公共管理和服務仍運作如常,但市民對政府的信任下降、對內地愈加排斥、民情反建制反發展日甚、年輕一代充滿悲情、不少人看不好香港前途。管治問題歸根究底是一國兩制、高度自治、港人治港的落實問題。
回歸初期,中央較放手讓特首施政。2003年「七一」50萬人大遊行,導致「國家安全」立法失敗外,北京警覺對特區「管」得不足,調整對港政策,主導並延後政改進程。從此政改之爭成為兩制及建制與泛民之間的角力場。當中,中央雖有收有放,奈何始終難與爭取普選力量達成落實雙普選的方案。泛民於2014年發動「佔中」及走出基本法框架的「真普選」訴求,北京則推出《一國兩制白皮書》及全國人大常委會8·31決定、宣示對港的「全面管治權」,導致雙方關係全面破裂,2015年政改拉倒、重啟無期。在佔中、傘運的衝擊及激進化下,本土政治走向「自決」論述,傳統泛民失去話語權。
今次《逃犯條例》修例風波固然有政府嚴重錯估形勢、處理失當、激發民憤的因素,但是全面發酵至如此不可收拾的管治危機,致百萬人上街、抗爭社區化,實涉及累積經年的體制和政治矛盾,不是開庫派錢或搞經濟民生就可化解。年輕世代的激進化,既源自對「一國兩制」的失望,也由於生活上對兩制互動融合帶來的衝擊,感到「我城他佔」,終於「內爆」。
網絡動員與年輕激進者現主導整個抗爭運動,把一直以來仍較有序的朝野角力推向難以規範、難以管治的格局。管治權威失落、政制失效,只會令施政更為短視及舉步維艱,不利於建立香港急需的有為政治,也不可能出現北京想見的行政主導,更難彰顯「一國兩制」優勢。這是眾輸之局。
此刻檢討管治危機和思考前路,宜正視時代之變並重返初心。
一國兩制:在有限空間創造可能
八十年代北京提出「一國兩制」,既是妥協,以解決歷史遺留下來的香港問題,也同時造就中國改革開放下另一創造性空間,能內地所不能。「一國」下兩制之間,必然存在不協調、矛盾以至衝突,因此兼容互利乃根本精神。按鄧小平表述,「一國」的要求就是維護國家統一、不搞分裂,由愛國者治港,標準是「尊重自己的民族,誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權,不損害香港繁榮和穩定」,可以駡共產黨。可見其大格局思維。
但港人須接受「一國」 憲政下中共的執政地位。任何情況下(專制或民主、任何政黨治下)的中國,皆不會容許香港搞獨立或分裂。港人普遍希望維持既有的高度自治及與內地制度上的差異,「一國兩制」在概念上能統一矛盾,關鍵是如何實踐。若能良性循環,則2047年後仍可保留,只要對國家有利、能發揮香港優勢。有人認為,一國內專制與民主難以並存,哪究竟是主張搞革命、港獨還是接受一國一制呢?這些都不是實在的選項。
「一國兩制」有其底線,但也存在想像和創新空間。香港從來都是一個混合體/「異種」(hybrid),在歷史局限中走出種種可能,才有今天。目前多了人只着重不全滿水的杯子中空的一截,在香港如是,在內地如是,國際輿論也如是。九十年代,大多數願見「一國兩制」成功,故欣賞杯子內滿的方面;但時移勢易,今天不少卻處處尋找不足而懷疑其存在價值。在當前西方陣營與中國的「制度衝突」中,美國更樂於打香港牌,國際輿論亦變。
香港作為特區在運作上不亞於聯邦制下的邦州,享有學理上sub-national(次國家)的自治權。問題是與中央之間的互信程度,有互信則海濶天空,無互信則制肘處處。在有限的空間去創造無限的可能,才是高度自治的藝術。如何發揮高度自治空間,關乎自信和自我期許。若中央缺乏自信,特區政府缺乏自信,便容易由放權走向操控、自限、無法以香港的軟力量為國家增添光采。
港人治港:發展責任政治
最終是港人如何管好香港。
北京要求愛國愛港者治港,但怎樣界定愛國愛港,如何促進獲廣泛市民支持的力量治港,而不只是小圈子利益治港,這才可使特區政府真正充權。特首按基本法對中央及特區「雙重負責」,因此有必要兼顧中央委任權和特區選舉權。特首不只是中央命官,同時代表特區社會,須發揮協調角色,促進兩制互信互利,這才真正考驗其領導能力。
普選賦予本土認受,推動社會發展、解決紛爭矛盾,不致事事訴諸抗爭。但有普選不等於必有良治,還靠其他制度配套,包括:良性的行政立法互動制衡、法治、司法獨立、政黨角色、政治競爭與政府輪替,以至政府結構及公營部門改革,使能突破傳統思維和辦事方式,回應新時代、新科技、新風險的挑戰。政制既須體現權力制衡和問責,也要重視執政治能的建立,缺一不可。(註1)
為何新加坡小小國家能管治得好,因為人家的制度在於培養治國人才,負責未來命運及國民福祉、自我承擔決策得失的後果,遇到失敗便改革,始終靠實幹去爭取民心。而香港的政制卻只是培養監察政府的民意代表,造就「爭取者」而非「落實者」(deliverers)。人家大選是選人「當家」,所以可促成責任政治,我們大選是選人向「當家」索求問責,只助長blame and shame 政治;並因缺乏民主而訴諸不斷的諮詢,致程序正義有時凌駕後果正義。
改革還需策略性妥恊
民主治港與國家安全互不排斥,要使港人有信心、北京肯放心,否則一切無從談起,也不利於營造改革的政治共識。我們得接受兩制現實,講融合時不忘差異。中央不應以內地一元化管治方式看待港人治港,而港人做好香港特色就是對國家最大的貢獻。
改革不易,各方是否有改革的意志和大局妥協的意識,否則寸步難進。泛民和年輕世代有準備嗎?建制派有準備嗎?特區政府有擔當嗎?當然關鍵仍是北京如何解讀香港管治危機及掌握「一國兩制」的實踐。一切都是一念之差。
註1: 見Francis Fukuyama, “What is Governance?”, Governance, Vol. 26, No.3, 2013, pp. 347-368。
原刊於《明報》,本社獲作者授權轉載。