張炳良：國安法下「二次過渡」不等於「二次回歸」

全國人大常委會直接為香港急立國安法，反映北京對香港形勢嚴重憂慮。一般解讀是，香港回歸後20多年仍未按《基本法》第23條自行立法，構成國安短板。國家安全本屬中央管轄，23條乃起草《基本法》時的「妥協」安排，特區遲遲不就23條立法，中央不能長等下去，唯有代辦。

為何急立《港區國安法》：內因與外因

實情是香港內部形勢急變。自「佔中」以來抗爭日趨激進，至去年《逃犯條例》修例風波一發不可收拾，但政府危機處理失敗，致社會躁動加劇，極端民粹主義迅速抬頭（特別是年輕一代）、「和理非」群眾認同「勇武」、反中（央）排內（地）分離意識蔓延。面對充斥暴力仇恨、挑戰國家主權、特區政府失控的亂局，北京認定如不力遏，會覆水難收。

不過，整個變局中，外因才是主要的，即近年國際地緣政治的劇變。由美國主導及「五眼」情報聯盟推動的「圍中遏華」戰略部署，視中共為全球威脅，視經濟崛起之中國為敵，已發展至全方位開打，只欠用兵而已，而香港就成為向中國施壓攻擊的用力點和前沿，「支持港人抗爭」提供不可多得的道德說辭。

內外格局繃緊下，北京視香港「草木皆兵」，嚴防顏色革命，認為「不設防」國際城市至不安全，所以國安立法才避不了，已超越《基本法》23條原來的考慮。一旦進入國安意識體系，自有不一樣的運作邏輯和路徑，這是港人過去難以想像的。

各地國安法皆嚴苛及不斷收緊

《港區國安法》雖按內地立法範式，但並非把內地國安法一套照搬至特區，部分內容似有參照香港原有法律（如《刑事罪行條例》所述對政府「引起憎恨」的煽動意圖），以及2002年嘗試為23條立法時提出的草案，甚至個別國際做法。

從法律看，國安法立法緊、執法嚴、處罰重，具世界各地國安法律皆有的嚴苛，以及超乎正常刑事執法的秘密偵查監控和例外特權處理等特色，例如澳洲的情報調查機構ASIO便直言其擁有特權去做出一些其他情況下視為非法的行為（”when investigating threats to Australia’s security, the ASIO Act allows us to do certain things which would otherwise be unlawful”），並容許以國家安全為由而不公開審訊；美國9．11後國安法律如《愛國者法》的嚴厲和擴權更不在話下。原則上國安法律應在保護國家利益和公眾自由之間維持平衡，現實上各國皆不斷收緊國安控制。

中央不完全信賴特區機制，故設置駐港國安公署系統，屬特區管轄權限（執法、檢控、司法）之外。這有點像《駐軍法》般兩套管轄權並存，不過港人理解駐軍法的特殊性，20多年來亦習以為常，因一般不涉港人。但國安法下的雙管轄權制乃新生事物，並非回歸時的原先構思（澳門2009年按其《基本法》自行為國安立法，就沒有類似安排）。

國安法第55條規定在3種情況下（涉及外國或境外勢力介入的複雜情況、對國家存在重大現實威脅，或超越特區執行能力），啟動中央機制，提請權分屬特區政府和國安公署。若香港國安情況不惡化，而特區政府執法穩當、國安公署恪守本位，相信絕大部分案件會由特區機制處理，但若中央對香港的執法和司法缺乏信心，則會依賴國安公署及內地審訊機制。

國安法不能自動贏回流失的民心

從政治視之，中央宣示「一國有底線，兩制有邊界」，以嚴法規範行為。但是，近年香港局面惡化不止是因少數港獨或分離主義分子煽惑，或受外國及境外勢力策反，而是源自深層次、結構性的政治社會矛盾，致不少市民及年輕人離心。國安法只能針對分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動及勾結外力危害國家安全4項罪行起阻嚇作用，但不能自動贏回流失的民心。

潘朵拉盒子打開，「兩制」關係勢將調整，特區往後發展路徑會變，可說進入「二次過渡」，但以為國安法可迎來「二次回歸」亦即人心的回歸，未免一廂情願，中央不能只靠北風而放棄陽光政策去營造改善管治的新環境。若國安法執法不善，若深層次管治危機不去化解，以政治重建厲行革新、挽回廣大民心，則矛盾會愈多愈深。樂觀者期望國安法逼讓社會冷靜下來，思考如何修補撕裂、重新出發，但關鍵是主政者的態度、視野和胸襟。

廣大市民關心國安法對其切身自由和權利帶來的實際影響，正如有人說「不怕國安法，只怕亂執法」。國安法開宗明義（第4條）說，要維護《基本法》所保障及兩條國際公約所適用於香港的人權和各項權利自由，但普羅百姓只看條文表面及執行手段，然後從避險的本能反應作最差情景的解讀。他們部分不滿過去一年極端抗爭造成對社會的破壞，冀求撥亂反正、回復安寧，但不表示認同政府表現或信任在位者。

一個撕裂的社會易小事化大、以偏概全，國安法易被「武器化」成為各方鬥爭的藉口和工具。一切視乎執法及司法是否公正，及不會為求把震懾最大化而寧枉莫縱、變成濫權，否則帶來兩種結果，延續惡性循環：一是人心不服，用盡方法挑戰，如此又會導致執法機關加大力度、擴大打擊面，造成國安處處、人心惶惶；一是寒蟬效應加劇，當人們感到很多與國安扯不上邊的言論和行為自由，再不能像過去般享有時，則「一國兩制」褪色、末日論等推論，便愈有市場，預言危言自我應驗成真。

後國安法香港如何自處

樹欲靜而風不息，在美國發動的新冷戰下，香港已捲入地緣政治角力的漩渦之中。作為懸掛五星國旗的特區，不能心存僥倖，以為可左右逢源，港人只能靠自強及做好準備以應對強大的外來衝擊，韜光養晦，不低估艱困。香港過去享有國際盛譽，但現在以西方媒體佔主流的國際輿論不同情中國，倒過來視香港「淪陷」，把香港矮化、邊緣化。

美國及其盟國的制裁，必會發生，藉打擊香港去打擊中國，也必然會致力削弱香港的金融中心和國際樞紐實力，逼誘外企離開，收縮旅遊交流，並以放寬移民及其他「救濟」港人安排的名義，「瓜分」香港的專業人才和資金資產，使香港空洞化。當然人家在「拉」，多少人才資金企業流失也決定於香港本身情況構成多大的「推」力。目前表面平靜的背後諸多暗湧，內外變數交錯，都在注視國安法實施後的路徑依賴變化，及「一國兩制」在新秩序下是否全面改寫，謀定而後動。一切在考驗中央和特區政府對「一國兩制」的初心和擔當。

以香港為家、安身立命的廣大市民，應以平常心實踐「一國兩制」，以開放多元、維護自由法治的方式繼續過生活，避免凡事「國安化」，或是狂妄，或妄自菲薄。愛護自己國家、支持國家發展、是其是非其非，乃國民應有之義，也須維護國家的統一和領土安全，因為覆巢之下無完卵，最終解決地緣政治矛盾仍靠國家的力量和智慧。

不放棄香港，堅持「一國兩制」下香港的制度特色和優勢，維護《基本法》保障的自由自主空間，就是對國家發展最大的貢獻。不要亢奮，不用悲情，告別虛妄與迷思，一切實事求是，好好思考如何踏實改革，把握香港的未來。現在確是新階段的起點，逆順爭持，但不是香港的終結。

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。

張炳良簡介

張炳良教授於2012年7月至2017年6月出任香港特別行政區政府運輸及房屋局局長，並兼任香港房屋委員會主席、香港海運港口局主席、香港物流發展局主席、香港機場管理局董事、香港鐵路有限公司董事及香港按揭證券有限公司董事。

1974年畢業於香港大學，主修社會學及經濟學。其後於英國阿斯頓大學取得公共管理學碩士學位，及於倫敦經濟及政治學院取得政府研究哲學博士學位。他曾任香港教育學院（即今香港教育大學）校長及香港城市大學教授，專注研究管治、公共行政及公共政策，著作超過100篇學術期刊文章和書章，以及超過10本專書。他於2010年共同創辦亞洲公共行政學會，曾任會長。有關香港的中文論著包括：《變與不變：危機與轉型下的管治之道》（2001）；《公共管治策畧：特區八年政策得失》（2006）；《管治香港的難題：回歸10年反思》（2007）；《反思香港發展模式》（2009）;《不能迴避的現實──回顧任局長五年的房屋政策》（2018）；及《不能迴避的現實──回顧任局長五年的運輸政策》（2018）。長期活躍於社會及公共事務，曾擔任行政會議非官守議員及消費者委員會主席。1995－1997年為立法局議員及其教育事務委員會主席。

離開局長崗位後，他現任香港教育大學公共行政學研究講座教授及香港科技大學公共政策研究院客座教授。