張炳良教授：冠疫揭示成敗交替的危機治理新常態

新冠疫情3年，截至2023年3月5日，按世界衛生組織（世衛）資料，全球已報告超過7.59億確診病例，死亡人數超過680萬（實際數字應不止此數），對生命安全和經濟的衝擊，皆屬災難性。世衛仍維持疫情級別，但各國已先後「復常」，視病毒風土病化，這亦是人類社會從來與傳染病毒搏鬥的循環結果，唯冠疫揭示成敗交替的危機治理新常態（註1）。

科學道理簡單但危機治理複雜

從傳染病學言，控制病毒繁殖，主要對感染者展開檢測、追蹤和隔離，減少人際接觸，故強制戴口罩及社交距離，甚至限聚禁足以至封區封城等，以堵截任何傳播機會。「外防輸入、內防擴散」的科學道理簡單，變數在於對社會和經濟活動造成的干擾停滯、民眾身心反應、因應防控措施的反彈，以及現實制度下複雜的政治行政和法律挑戰，沒有單一的必勝制式。

各地防控疫手段和力度，視乎決策者及專家對疫情的判定，以及本身醫療系統容量和效能，如英國因國家保健系統（NHS）能量不足而影響其初期策略被動。抗疫成效跟危機意識、科學論證、社會信任、政府治理能量及領導力等，息息相關。不少西方國家雖先進發達，但表現令人失望，如美國領導世界科技及醫學，竟成為疫情重災區之一，敗於內政矛盾和管治缺失。

所有疫情都是在地的

就如人們常說「所有政治都是在地的」（all politics is local），疫情也是一樣，受「在地」時空因素影響。各國民情政情有異，一些舉措因風土不同難以移植，例如中國舉國體制遏阻手法，在歐美重視個體自由權利及權力分化的國度便難仿效。危機如病毒般也會異變，民情可以十分反覆，如疫爆初期不少港人要求「全面封城」，至2022年爭取全面通關。所以危機治理不能墨守成規。

人民對國家信任，應有利抗疫表現，但不盡然，如中國vs印度、新加坡vs印尼。香港於信任度低谷中迎戰疫情，直至2022年初第五波爆發前，成績斐然，曾勝過新加坡，全賴防疫機制的相對韌性。危機治理既考驗應變和預警系統，也繫於危機領導與論述能力能否穩定及打動民心，這方面新加坡優於香港。

既是醫學更涉政治既保生命也須保生計

新冠由一開始便被稱為「黑天鵝」，其打擊比諸2008至2009年的全球金融海嘯，有過之而無不及，全面波及貿易往來和物流供應鏈，國際旅遊空運停頓，多個行業陷入蕭條，勞動市場受挫（註2）。3年來，各國在既保生命也須保生計的雙重壓力下尋求去路，有時藥石亂投，亦為抗疫上的作為或不作為付出社會經濟代價。

疫情壓境下，各地政府大增紓困開支，進一步量化寬鬆，財政赤字和舉債急升（註3）。一種新的國家干預意識形態急速抬頭，以抗衰退，且干預和派發行動充滿政治權宜。各國宏觀經濟策略備受考驗，中國早於2020年中調整發展策略，大力推動內循環，擴大內需以維持生產動力。

抗疫決策上，醫學跟政治經濟考量時有衝突，多國政府跟其醫學顧問多所摩擦，美國前總統特朗普時期尤甚。病疫危機從來不單屬醫衛問題，更涉社會民生及經濟政治爭端。誰受益、誰付代價，當中的利害取捨與社會成本效益平衡，乃抗疫政治之所在。

成也疫情，敗也疫情。一些抗疫失敗的政治領袖，動輒委過他人，如特朗普大肆攻擊中國「輸出」冠毒，卻消極處理國內高漲之疫情，致選舉連任失敗。相反，新西蘭時任總理阿德恩壓倒性贏得2020年大選，強勢連任，靠的是其”Go hard, go early”（強遏、早遏）抗疫政策，使新西蘭長居國際控疫前列。

可是嚴厲管控，特別是強制隔離、封區限業禁足等，一樣備受陰謀論者質疑，歐美澳一些城市便頻現抗議。疫爆首年，民情恐慌，經濟利益多讓路於建基醫學的防控政策，但疫情持續不散，抗疫疲勞，經濟民生壓力上升，2021年中起，歐美逐漸見醫學配合經濟，至年底經濟重開已成主調。

新冠傳播快、變種易、為期長，不斷改變基於以前抗疫經驗的遊戲規則。早期抗疫領先者皆實行嚴厲圍堵策略，包括東亞、部分東南亞和澳紐等地區。東亞抗疫表現果斷，視疫以嚴、抗疫以快，擴大檢測追蹤隔離，且得公眾支持。中國內地、港澳台、新加坡等因有2003年SARS慘痛經驗，事後建立了較完善的預警和防控機制，官民防疫意識較高。

病毒變種不斷改變遊戲規則

美英及部分北歐國家初陷「群體免疫」迷思，不肯或不敢果斷遏制，導致感染迅速蔓延，老弱受害，病死率高企，醫療系統瀕臨崩潰。2020年末Delta毒株蔓延乃重要分界，大多數國家趨向嚴厲堵截，邊境封關、封區封城等漸成主流。

但初期控疫見效不等於可長期把病毒遏止，因病毒持續跟人類博弈，不斷變種。若思維和策略追不上形勢，昨天的成功會成為後天失敗之因（victim of one’s success）。2020年初新加坡太依賴以往對付SARS的經驗，誤判「不存在無症狀傳播」，致4月外勞宿舍疫情大爆發；台灣2020年封關控疫成功後便鬆懈，致2021年5月全島性擴散。

踏入第三年，Omicron及其BA亞系變種毒株冒起，乃另一轉捩點。首兩年抗疫出色的香港、新加坡及日韓澳紐等國，乃至台灣，感染確診先後像火箭般急升。以中國內地防控之嚴，亦避免不了多個省市包括京津滬深等爆疫而大舉封城封區，衝擊經濟，上海尤其慘重。上屆特區政府因未能像新加坡、韓國般及時調整策略，令第五波失控，致死率超高。

清零共存不必要地對立新形勢要求新對策

2021年新冠疫苗陸續面世後，歐美抗疫轉向疫苗主導，既求提升群體免疫力，也因其前期鬆懈已使疫情大幅擴散而無法扭轉，且高感染率客觀上助長抗疫屏障，年末多國恢復國際通關，鬆綁內外限制，以挽救經濟。部分原本厲行遏阻政策者包括新加坡、澳紐及越南等，亦轉向與冠毒「共存」。特區政府因在通關復常上多所徘徊，欠缺策略，受各界非議。

死守強硬手段易成教條被動，封控干擾生產，導致經濟停頓，長期難以為繼，而且耗用大量資源，並衍生官僚弊端及行政僵化後果，令民情反彈，產生另類制度風險。變種疫情轉折下，新形勢要求新對策，前期在動態清零上的優勢，會否產生「成功的陷阱」，自去年引起反思。

唯「清零」、「共存」被置於兩極對立。其實「清零」乃傳染病學應對之本，「與病毒共存」涉客觀現實，即病毒已「落地」，人類揮之不去，因此不用把清零貶為鴕鳥心態，或視共存為投降主義。新冠疫情自初起便捲入地緣政治角力，且出現「抗疫國族主義」，使世衛協調國際抗疫之作用未如人意。

踏入2022年，重開復常漸成全球大勢所趨，內地一直堅持強硬「動態清零」，至年底中央全面調整策略前，因封閉管理的社會經濟代價日大，於年中已強調「精準」防疫、抗疫不忘經濟，批判一刀切，漸進放寬。當中的政策啟示是：早期強遏防控，除保障人民生命安全外，也為迅速恢復生產，長痛不如短痛；同理，最後甘冒政策逆轉之痛，仍因需重振經濟，以穩定民生，否則長期下去無法退場。

註：

可參考拙作引介，張炳良（2022）《疫變：透視新冠病毒下之危機管治》，香港：中華書局；Anthony B. L. Cheung & Sandra Van Thiel (eds) (2023). Crisis Leadership and Public Governance during the COVID-19 Pandemic: International Comparisons, Singapore and London: World Scientific.
2020全年世界經濟急挫4.2%，當中先進經濟體下跌4.6%，中國（內地）因遏疫果斷見效，乃唯一錄得正增長的主要經濟體（+2.3%）。
國際貨幣基金組織估計，全球公債佔本地／本國生產總值（GDP）的毛比例，由2019年之83.7%，升至2020年之97.3%及2021年之99%，而先進經濟體更高企於120%以上；先進經濟體用於抗疫的財政佔GDP比例一般超過一成。

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。