常健：當綠色承諾遇到經濟結構逆轉

今年的限電政策最早在5月出現，9月底蔓延至全國20個省份。受影響省份的製造業產值約佔全國的75%，而製造業貢獻了中國約40%的國內生產總值（GDP）。

我們認為今年的限電措施受到多種供需失衡因素影響，包括疫後電力需求激增、能源管控目標進度滯後，以及煤炭短缺、燃料價格飆升、可再生能源供應不穩等造成的發電量不足。

能耗雙控疫情下難達標

在「十三五」（2016至2020年）規劃中，政府出台了能耗雙控政策，要求各省份在達到能源消費總量年度量化目標的同時，降低能耗強度（單位GDP能耗）。受疫情影響，2020年單位GDP能耗僅降低13.2%，未能達成原訂15%的目標。

由於進度滯後，今年5月國家發改委督促第一季度不達標的7個省份加強能效控制，並於9月中旬發布了「雙控」政策的完善方案，同時要求地方官員對目標完成情況負責，這也被認為是引發大規模突發限電的原因之一。

事實上，自2017年實施「雙控」目標以來，各省份達成「雙控」目標並不困難，這主要歸功於中國經濟增長模式的轉變，即從投資、出口拉動的製造業導向型，轉向消費服務業導向型，特別是低能耗服務業的穩步擴張有助於能耗強度的持續下降。

然而，這種趨勢在2020年新冠疫情期間出現逆轉。一方面，出口的大幅增加，帶動了更為活躍的能源密集型產業活動；另一方面，政府對於疫情的零容忍態度延緩了服務業的復甦。在經歷長達10年的高速增長後，服務業對中國GDP增長的貢獻比例在2020年首次出現下降。

今年前8個月的統計數據顯示，燃煤發電佔全國發電總量約62%，其次是水力發電（14%）、天然氣或原油發電（10%）、風力發電（7%）、核能（5%）以及太陽能（2%）。我們認為，今年的電力短缺主要由3種因素造成。

第一，煤礦關閉和煤炭進口禁令導致了煤炭短缺。電力需求激增之際，1至8月份煤炭產量按年同期僅增長約4%，在脫碳政策下，愈來愈多的國內煤礦被關閉。根據中國煤炭工業協會的數據，截至2020年底，「十三五」期間全國累計停運5500處煤礦。同時，政府加大對澳洲進口煤炭質量的審核力度，也加劇了國內煤炭供應短缺的情況，而澳洲煤炭曾佔進口煤炭總量的39%。

第二，煤價飆升及電價限制導致發電企業通過減產以減少虧損。過去一年，煤炭嚴重短缺，推動其價格上升約100%，達至歷史新高。同時，政府為了保障民眾利益，設置了電力價格上限，導致多省份的發電企業處於虧損狀態。這種失衡在9月達到一個臨界點，多家發電廠選擇停產或大幅減產。

第三，可再生或清潔能源發電不穩定。除了煤炭，其他發電方式也遇到了供應瓶頸。自今年7月以來，由於四川、雲南等主要水力發電省份的降雨量低於往常，水力發電出現異常下降。數據顯示，水力發電在中國總能源結構中的比例，從去年的17%降至今年的14%，另外，風力發電也表現不佳，在5月份達到126億千瓦時（kWh）的峰值後，在8月份回落至68億千瓦時。

事實上，能源短缺不是中國獨有的問題，歐盟也面臨類似挑戰。近幾年中國和歐盟都在努力調整能源消費結構，減少使用煤炭。今年歐洲碳價上漲了約80%，造成歐洲電價飆升。其次，由於歐洲今年春季異常寒冷，對供暖需求持續更久。數據顯示，今年4月歐洲的天然氣需求較2019年高出近20%。

政府面臨兩難抉擇

兩者不同之處在於，歐洲面臨的更多是外部衝擊，而中國目前的情況則部分來自於政策的要求。歐洲天然氣產量多年來已經持續下降，2020年夏季由於管道和生產設施維護，歐洲從俄羅斯進口的天然氣進一步受到限制。今年第一季度，歐洲液化天然氣（LNG）進口量按年下降25%，第二季度再跌6%。與此同時，亞洲對天然氣的需求急升，也搶佔了部分歐洲天然氣的供應。

中國今年上半年能耗強度下降了1.4%，但我們認為今年要實現能耗雙控目標不容易。今年前8個月內，電力需求按年增長14%，高於過去3年平均值的6%，這也許是促使發改委急於在8月和9月加強限電的原因。同時，我們注意到國家能源局在4月宣布，今年能源生產總量預計達到約42億噸標準煤，高於2020年的40.8億噸，這意味着中國在2021年的能源產量目標將增長2.9%。

假設能源消費的增速類似，我們估計今年中國的GDP若要實現8%增長，需要將能耗強度降低約5%，高於政府3%的目標；或是將進口標準煤總量從去年的9億噸增加至12億噸。

政府面臨兩難抉擇，即維持其「雙控」目標但造成經濟進一步放緩，還是以更靈活的方式增加國內煤炭產量，以滿足電力需求並放寬「雙控」目標，藉此將經濟增速維持在一定水平。如若選擇前者，2021年中國GDP增長或會降至6%，兩年的平均增長率則會降至4%；由於經濟增長已在放緩，今年冬季又可能比往常更冷，我們認為政府或會採取第二種方案。