實幹型策略規劃是香港唯一出路塑造北面副都區藍圖|編輯精選

2016年發展局、規劃署及土木工程拓展署做了一份《2030+發展藍圖》，沒有公開討論；2018年來了土地大辯論，還是沒有方向。要有長期實幹型策略規劃，施政報告才會變得有意義。

高密度、集約而宜居的規劃的重要性

以已發展面積計算，香港是世界人口密度最高的城市。我們雖說有1100平方公里的土地面積，但是山多平地少，實際上已發展——而又適合發展的土地，就那麼個四分之一，所以香港市區和新市鎮的發展密度，全球最高。要支撐如此高密度的發展，就必須要有提早規劃與分期建設的，完善的基建與社區設施配套，包括考慮到排洪排污需要的平整土地、規模足夠的地下水電管、線網絡與污廢物處理設施，以及能應付大量市民密集出行所需的道路和鐵路網絡；在社區設施配套方面，大量市民密集居住生活，教育、保健醫療、民生日用、文娛康體、社會服務，都必須規劃得當，就近提供，盡量做到步行即達，方便市民起居。這樣建設起來的，高密度、集約但宜居的城市才能夠讓市民安居樂業。香港引以為榮的高效率的公共交通系統，造就了便捷的出行，讓市民一個上午能夠在三個不同地方辦三件不同的事，基礎就是這種高密度、集約，而細緻規劃、嚴密管理的成果。缺此規劃與基礎建設布局，難以支撐如此之高的密度。

為何要說明高密度、集約而宜居的規劃的重要性？因為對香港來說，過去與未來發展，除此以外，別無選擇！以香港有限的可發展土地資源，要應付預算最高將達820萬的人口（2019年為740萬），以及作為亞洲國際都會的產業用地需求，分散、粗放式的發展，絕無出路。土地專責小組提出的「選項」，罔顧了香港這種高密度、集約而宜居的規劃本質，恍惚只要隨便湊個整數，東拉西扯個1200公頃的土地，就能夠應付香港未來發展需要。

港英年代，在殖民者的統治下，政府反倒是長遠規劃，從麥理浩70年代初到港開始，10年一個規劃遠景與策略，以每10年三個新市鎮的速度，在新界共建立了九個新市鎮：荃灣葵青、沙田、屯門、大埔、粉嶺上水、元朗、天水圍、將軍澳、東涌。這九個新市鎮發展完之後，90年代中期已經在規劃其後的兩個「新發展區」：就是現在才在正式落實推動的「新界東北新發展區」與「洪水橋新發展區」；另外，在「都會區」（metroarea，指香港島和九龍半島及荃葵新市鎮）外，尚有三個大規模填海區：「九龍東南發展計劃」（即包括大幅填海用地的啟德發展區）、「西九龍填海計劃」（從尖沙咀西一直到長沙灣及貨櫃碼頭一帶的填海用地）以及「青州填海計劃」（從堅尼地城填海將位於港島西北的青州連陸，作為中上環核心商業區的延伸）。

可惜的是，回歸之後，因為一場亞洲金融風暴（1997年），加上後來的非典型肺炎疫災（2003年），香港發展信心崩潰。回歸23年，香港最大規模的填海造地，是填海500公頃建設一個到今天還沒建設第二期的迪士尼樂園！

另一方面，也需要留意，集約的高密度城市要能夠順利運行，必須要有完善籌劃的適應高密度發展的基礎建設，其中交通基建更加是根基。由於規劃落後，香港的交通基建發展也遠遠落後於需求。對上一次的全港性的整體運輸研究是1999年完成，以後交通基建基本上無甚進展，要以新的策略性鐵路與公路支撐新發展就無從談起。

缺了兩個大規模新發展區、三個填海區，我們少了可供近100萬人居住的用地，欠了上千萬平方呎的經濟發展用地及相應社會各類設施。樓價、租金瘋漲，弱勢社群要住在比牢房環境更差的「劏房」——最差的可以只有幾平方米，實在比香港的牢房環境還差——年輕人想要「上樓」無望，租房的中產之家家無餘黍，遑論恆產。民無恆心，萬事皆「憂」。相當一部分居民居住於環境惡劣的「不適切居所」中。

實幹型策略規劃要解決經濟就業平衡分布問題

《2030+》提出，香港的都會區和新市鎮之間，存在「職住不平衡」的問題（由於都會區和主要新市鎮的地理位置，也稱為「南北失衡」），由於都會區已經過度擠迫，新增的人口大部分都住進了都會區外的新市鎮；但是由於就業職位仍然主要在中環/港島都會區內，大量的人口需要每天從新市鎮流動到都會區上班，形成都會區過度擠迫和主要幹道逐漸出現交通瓶頸，鐵路與公共交通等集體公共運輸系統的容量開始飽和，服務水平也受到影響。同時，由於南北交通基建實難再在都會區內擴展，多條主要幹道的瓶頸亦難以擴容，交通容量反過來制約了新市鎮的發展密度，和未來的發展。但另一方面，繁忙時間的逆向交通（即早上的北行和晚上的南行交通）卻尚有充裕剩餘容量。這種集中單向交通其實效率不高，而且回程空車也浪費能源。解決南北失衡，需要在北面創造更多的就業機會，讓更多新市鎮的居民能夠原區或就近就業，和更多利用原本的逆向交通，可以盡量減低新發展的交通基建投資的需要。發展新界北正好解決南北失衡問題。政府在內，長期邊境禁區思維，就業及經濟發展集中香港南部，造成交通擠塞、收入不均等南北失衡問題。

發展規劃先要滿足三個條件

香港未來的發展規劃，需要滿足三個條件：

必須能夠提供起碼1200公頃公頃適合高密度、集約而宜居式發展的土地；
需要突破現有「南北失衡」的情況；和
建設方案需要有彈性，可以根據中長期經濟環境和財政條件，靈活調節建設的規模與進度（註1）。

回歸基本步：高密度、集約而宜居的實幹型策略規劃

在《2030+規劃遠景與策略》基礎上建議改良方案（註2）。回歸23年裏，特區政府未能洞察規劃問題的本質，未能說明高密度、集約而宜居的規劃內涵，和其對於香港社會經濟發展的必要性，未能堅持回歸以前已經規劃下來的兩個新發展區和三個都會區內的填海區的推展，只以守成的態度對待策略規劃和長遠發展，不積極造地，以致造成今天的問題，責無旁貸。

直到今天仍然有不少人認為過去23年的規劃，只是執行有問題；或者認為小修小補，東拼西湊就能解決土地供應不足這個核心問題；又或者認為只要外圍經濟轉差，股市和樓價掉頭向下的時候，房屋需求就不再是問題。這些想法，無異於對劏房居民的困境、市民生活環境惡化，以至所有的土地不足造成的高樓價、高租金以至窒礙經濟發展，以及一切所引伸出來的問題，視若無睹。這種思維不從根本改變，香港的規劃遠景、策略與土地發展問題永遠不會得到解決。

要解決問題，創新當然好，但是有時候回歸基本步，才是正道。香港的城市發展，為何能夠做到高密度、集約而宜居，靠的就是填海造地和發展新市鎮。填海製造出來的用地，規模夠大，而且無發展拆遷的問題，可以密集敷設所需基建，也可以更好的與現有發展區接駁聯繫。過去發展出來的九個新市鎮，除了元朗、粉嶺上水以外，其餘的新市鎮大部發展土地，都是填海得來（天水圍是填魚塘）。當然，時移勢易，香港市民對於環保的意識增強，對於大規模填海有所顧慮，加上適合大規模填海，而無環保及規劃限制（如現有居民的激烈反對）的海灣已經耗盡。進一步發展新發展區，或許需要另闢蹊徑。

再者，由於香港是一個小型開放經濟體，經濟表現極受外圍因素影響，最近香港成為中美角力磨心和受世界新冠肺炎大流行經濟備受折騰負面因素，使香港未來的經濟表現難以預測。另一方面，香港總體人口老化是可預見的，即使未來在人口政策上有轉變，仍可預期老年人口總量將會持續增加，社會福利、醫療等開支將會在未來10年內急遽膨脹，因此政府的經常性開支也會迅猛高漲。然而，作為一個小型開放經濟體，香港增加稅收的渠道非常有限，實際上最近十年的政府財政相對豐裕，很大程度上得益於資產價格上漲，致使賣地收入飆升，以及物業和股票成交暢旺帶動印花稅等收入急升。然而這些並非經常性收入，只要經濟環境轉差，可以快速萎縮。基建和新發展區發展，需要調動投入大量公共財政與各樣資源，以古洞北、粉嶺北兩個新發展區為例，單是發展的詳細設計與基礎建設，加上收回土地的成本，已經超過1200億元。由於投資浩大，必須謹慎，在選擇方案時，需要考慮到方案實施時，是否有彈性，可以在經濟周期高低起伏的情況下，靈活調節建設的規模與進度，而且發展方案不應會由於調低規模或減慢進度而變得不可行。

註1：「東大嶼都會 / 明日大嶼願景」的不足

「東大嶼都會」，或者後來提出的「明日大嶼願景」，的確可以提供較為具規模的發展用地。根據政府初步的估算，交椅洲附近的人工島可以提供大約1000公頃用地，而其餘喜靈洲附近和長洲南的人工島，在較後期可以提供另外700公頃以上的土地。然而，明日大嶼願景裏建議的人工島發展，卻不能滿足上述條件b和c。

首先，建議填海建設人工島的位置，處於香港島的西方、大嶼山的東南方。而且整個發展區完全依靠填海製造土地，現有基建全欠奉而且整個項目投入非常浩大，單計算第一期的「交椅洲人工島」填海及基建工程，和連接港島、交椅洲人工島、大嶼山東北、屯門的鐵路和公路，按2018年9月物價估算已經需要6240億，財政資源的投入將會佔未來的公共財政一個重要比例。在外圍經濟環境不明朗，和香港本身人口老化的情況下，這規模的投入風險過高。

另一方面，由於人工島本身與已發展區隔絕，對外必須依靠策略性交通運輸基建連接，而一應社區民生日用所需，以至社福、醫療、教育等「軟基建」，也必須另外「從零開始」提供，而較難依靠擴充現有社區設施來滿足。而且由於策略性交通基建連接成本高昂，額外的連接線又將是幾百億甚至上千億的投資，因此只可能單線連接，其應變意外事故的能力及抗禦力也會相對較弱。

而且，人工島所處的位置，使連接它和都會區與新界西北的公路和鐵路極難建設。該取線將會跨越兩個水深、水流快，而且屬於繁忙航道的水道：東博寮海峽與龍鼓水道。要建設海底隧道穿越這兩個水道本身工程難度很高，也增加了工程的不確定性。

因上述原因，以人工島建設新發展區，雖然可以採取高密度、集約而宜居式發展，但顯然不是成本效益最高的。

註2：特區政府在2016年提出來諮詢市民的《2030+：規劃遠景與策略》，指出香港在未來的30年裏，需要多4800公頃高密度、集約而宜居式發展的土地，才能應付未來人口增長和社會經濟發展的需求。其中大約3600公頃的土地，依靠政府已經有的規劃發展，只要順利推展，就可以滿足到；而剩下的1200公頃，還需要另覓土地填補發展所需。

〈實幹型策略規劃是香港唯一出路〉三之一