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灼見名家
首頁 如何改善中國環保管制體系?

如何改善中國環保管制體系?

大家都知道北京的空氣污染程度,已使得民眾不能忍受。根據中國國家環保部公布有關74個城市的數據,在2013年,細顆粒物已經成為最嚴重的污染物,其年均濃度遠遠超於世界衛生組織推薦的10微克/立方米的標準,全國平均有35.9個霧霾天,比2012年增加了一倍多。除了空氣以外,地表水、地下水和土壤的污染程度也受到關注。由環境污染引發的群體抗議事件在全國各地層出不窮,如焚燒垃圾項目等。

鄒至莊 作者: 鄒至莊
2014-11-18
經濟學人

如何改善中國環保管制體系?

如何改善中國環保管制體系?

如何改善中國環保管制體系?
編按:本文另一作者徐袁為香港中文大學助理教授
 
三十多年來中國經濟發展之快速是世界空前的,但現在環境污染也是世界最嚴重的。
 
大家都知道北京的空氣污染程度,已使得民眾不能忍受。根據中國國家環保部公布有關74個城市的數據,在2013年,細顆粒物已經成為最嚴重的污染物,其年均濃度遠遠超於世界衛生組織推薦的10微克/立方米的標準。其中有71個城市的年均濃度超過了35微克/立方米的二級標準,11個城市甚至超過了100微克/立方米。2013年,全國平均有35.9個霧霾天,比2012年增加了一倍多。除了空氣以外,地表水、地下水和土壤的污染程度也受到關注。由環境污染引發的群體抗議事件在全國各地層出不窮,如焚燒垃圾項目等。
 
由於中國環保問題如此嚴重,中國政府早已認識環保的重要性並設法改善。首先,建立法律框架。《環境保護法》的試行版早在1979年頒布,正式版在1989年通過,2014年大幅修訂。此外,還有專門法關注某一項環境問題,如1984年通過的《水污染防治法》,1987年的《大氣污染防治法》,2002年的《環境影響評價法》等。其次,加強職能機構。1988年國家環保局成立,1998年升格為部級的國家環保總局,2008年再升至環保部,成為國務院組成部門。
 
為了加強保護環境的工作,中國政府在「十一五」規劃期成功減排了兩種主要污染物。在「十二五」規劃提出了新的減排總量目標,並擴充了污染物的種類。2012年,制定了更為嚴格的空氣質量標準,增加了細顆粒物和臭氧這兩個重要的污染指標。政府要求京津冀、長三角、珠三角這三大污染中心在2017年必須把細顆粒物濃度與2012年比分別降低25%,20%和15%。然而,由於「十一五」之前的環保目標大多沒有實現,以致環保問題嚴重。現在的目標離根本改善環境質量還有很大差距。本文打算討論目前中國環境問題嚴重的成因以及其解決對策。
 

地方政府放寬環保標準  

 
目前中國的環境問題反映了環保管制的缺點。國家的環保行政體系主要分為中央、省、市、縣四級。中央主要是制定政策和目標,而靠三級地方政府執行。但是地方政府履行環保責任不完善,是環境質量持續惡化的一個重要原因。地方政府常常放寬環保標準以吸引企業投資,增加當地經濟生產總量和政府財政收入。而地方政府之間增加生產的競爭,又加速了環境質量的惡化。
 
中央政府可以制定明確的環保目標並進行有效的監測,同時建立報告及核查體系,並且每年定期公布考核結果。來自中央政府的政策需要逐級向下傳遞,每一級政府都對自己轄區內的環境質量負責。中央政府必需提高省級政府環保的積極性,省級政府將會相應推動市級政府的環保工作,繼而推進到縣級政府。中央政府可以從以下兩方面的利益入手,推動地方政府環保政策的實施。
 

從獎賞制度着手

 
其一,關於地方政府的財政收入。2013年,中國地方政府在全國的財政收入佔53.4%,財政支出佔85.4%,支出比收入多了5.03萬億元。中央政府通過稅收返還和轉移支付把財政收入回歸地方。如果中央以環保成績決定對地方的財政支持,獎勵環境質量改善的地方,而懲罰環境質量惡化的地方,地方政府將會積極地推動環保工作。
 
其二,關於地方幹部的升遷。上一級政府掌握下一級幹部的考核和任命。改革開放以來,地方幹部的升遷和經濟增長關系密切,而環境保護對經濟增長經常有負面的影響。如果在對地方幹部的考核中,把環保目標比經濟發展更為看重,給予環境質量改善快的地區更多的幹部升遷機會,便會大大推進環保的工作。上面說把環保目標更為看重,是因為經濟發展對地方政府已有利益,不用中央政府積極鼓勵。
 
本文所建議的改善環境的政策,需要中國中央政府公布與落實生效。目前促進中國的經濟發展已不是最重要的問題,而環境污染的問題急需解決。
 
原文刊於 FT 中文網,獲作者授權發表。
 

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鄒至莊

普林斯頓大學名譽政治經濟學教授與經濟學教授。在經濟學的多個領域都有所建樹,共出版專著17部,發表論文超過200篇。在計量經濟學方面有著名的「鄒氏檢驗」(Chow Test),在西方經濟學界開創了研究耐用品需求函數的先河,並提出動態經濟學的譜分析方法和最有控制方法。他在80年代初十分關注中國的經濟改革問題,是最早參與中國經濟改革進程、研究中國經濟問題的海外學者之一。1989年美國《教育經濟學報》「全球經濟學家排行榜」名列第28位,在華裔經濟學家中排名最高。1993年美國密歇根大學經濟學俱樂部評選「29位偉大的經濟學家」,排名第8,是唯一上榜的華裔學者。早在1985年在南開大學出版了其專著《中國經濟》。2008年全球經濟危機後出版《中國經濟隨筆》等書。
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