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首頁 商業 如何執行創科基建的「成本效益」評估

如何執行創科基建的「成本效益」評估

香港政府及市民對創科基礎設施都抱有愈來愈大的期望,政府的投入亦不斷增加,認為這是帶領香港進入國家復興大業重要一環,也是香港經濟的未來出路。

羅祥國 作者: 羅祥國
2021-08-31
鹽鐵說

標籤: 中藥研究院內部質素監控機制創科新產業應科院成本效益灼見原創灼見獨家科技園香港應用科技研究院香港新產業政策的理論依據
如何評估這些創科基建和政策的成效,增加其問責性,就顯得更加重要和急不容緩。(Shutterstock)
如何評估這些創科基建和政策的成效,增加其問責性,就顯得更加重要和急不容緩。(Shutterstock)
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近年不少國家為推動創科新產業的發展,都紛紛成立科技園和不同的科硏基建設施(例如在香港成立的「香港科技園公司」、「香港應用科技研究院」(「應科院」)、「中藥研究院」等),除了所需硬件和設備外,並提供各類軟件和國際關係網絡配套。

創科產業能用「成本效益」評估嗎?

傳統上,政府和業界對創科基建和項目的評估,是以科學和技術為基礎的內部質素監控機制(internal quality control mechanism),這主要是依賴業內專家和學者作出技術可行性評估,亦可能輔加一項商業可行性評估。然而,後者通常都是較籠統和髙度樂觀的。這評估有其科學性,但並不是一個全面經濟和社會效益的評估。

筆者在七月初本欄發表一篇《香港新產業政策的理論依據》的文章指出,近年一些關注公共政策硏究學者,開始引用「成本效益」分析,應用於設立科硏基礎設施的決策上。「成本效益」是超過100年的經濟政策評估工具,福利經濟學是這架構的理論基礎。就在現時可應用在科硏設施不同的評估工具中,它被認為是最有應用實效和發展前景的工具。

曾有業內朋友提醒筆者,在香港的科硏機構進行「成本效益」評估是不設實際的:一方面是因為有關的機構一定不願意合作,而在另一方面,因為這些機構的很多成果和效益,實際上都是不容易量化的。筆者完全同意這些觀點,這亦可能是多屆特區政府未有對它們啟動嚴謹「成本效益」評估的原因。但這課題近年在理論和實踐的發展,已提供了一個可行的評估機制,我們必須認真參考。

「成本效益」評估是一個協助複雜科研基建投資決策的工具,這是嘗試把它們對整個社會和經濟的所有成本和得益,都轉化成為可以金錢作為量度的一個系統,最終是以「剩經濟收益」(net economic benefit)作為決策的參考指標。

「成本效益」是以市場價格和「影子價格」(shadow prices)兩個概念,計算所有相關活動和產品的成本及收益的(「影子價格」是用來計算那些沒有進入市場交易相關活動和產品,例如中學生參觀科硏設施的得益是值多少錢)。而在評估社會的「剩經濟收益」時,是以一個長期而適當的框架作考慮的。

「應科院」的成本效益分析

「應科院」作為單一的應用科硏機構,已營運約20年,總的經費可能已達100億,是非常適合採用「成本效益」的分析架構,以全面檢視其成立至今的成本效益,並作為策劃「應科院」未來發展的參考。筆者並不是特別針對「應科院」,只是「應科院」的結構和營運較為簡單。而科技園和數碼港也涉及一些地產項目,並與其他很多相關機構關係密切,要評估它們的「成本效益」不是不可能,是會更為複雜。筆者以「應科院」作為試點討論,這是務實的考慮。

對科硏機構進行「成本效益」評估,主要可分為兩部份:(1) 經濟和財務效益評估及(2)社會效益評估。簡單來說,在計算科硏設施的經濟和財務總成本方面,是要把所有不同的成本項目,包括在不同時間的支出,用一個折現率(discount rate),統一計算出總成本的現值(present value of total cost)。

例如在「應科院」營運中,除了行政營運成本和項目科研成本外,其一些硏究員是獲得政府其他科技基金津貼工資的,這些非直接經「應科院」的支出,也應計算在總成本的現值內。當然,其他的社會成本(這包括興建科研基建所需土地的機會成本,因為這土地也是可以用來興建公屋的),也需嘗試評估以計算在內。

至於在計算科硏基建設施的總效益方面,情況就複雜得多。因不少經濟和社會效益的目標和成果,並不容易以金錢準確量化,但這正是經濟理論和分析可以提供答案的地方。其以「影子價格」及複雜的統計分析方法,把可能的收益,評估出一個可信的範圍,給決策者參考。

科硏基建設施分類與效益評估

科硏基建設施可劃分為三大類:

(1)基礎性硏究──以新知識促進人類長遠福祉為目標,例如設在大學內的科硏設施、設立大型天文望遠鏡等;
(2)應用性硏究──主要為發展有商業收益的新產品和服務,就如「應科院」的任務;
(3)創意性硏究──這可以算是融合基礎性和應用性的硏究,最終亦是以經濟目標為依歸,就如科技園和數碼港的任務。

就評估「應科院」應用性硏究的總效益方面,則包括以下多個重要部份的:

(1)完成的科硏成果,已成功商業化的直接收益;
(2)科硏成果的其他可能延後商業收益──這部分延後收益估計是不多的;
(3)成功申請專利的可能延後商業收益──大部分估計是沒有商業收益的;
(4)現正進行科硏項目的可能商業收益──投資回報具髙度不確定性;
(5)科硏人才培訓的經濟社會效益──受益者包括直接受聘的科技和其他工作人員、實習的學生,以及更廣泛的科技羣體;
(6)社會各界在參與各類推廣科研活動的效益;及
(7)其他效益──從科硏設施成果直接或間接得益的企業和消費者。

以上(2)、(3)及(5)項的可能收益,是可以應用以往的資料(例如「應科院」的專利,在歷史上是有多大比例可以產生延後商業利益的)和對不同科技產業及其市場未來發展的評估,以設計一個適合的統計模型;這可提供不同機率的商業收益估算,給決策者參考。

香港政府及市民對創科基礎設施都抱有愈來愈大的期望,政府的投入亦不斷增加,認為這是帶領香港進入國家復興大業重要一環,也是香港經濟的未來出路。因此,如何評估這些創科基建和政策的成效,增加其問責性,就顯得更加重要和刻不容緩。

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羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職,包括中國人民政治協商會議全國委員(1994-2013)、香港立法會議員(1995-1998)及區議員 (1994-2007)。羅博士在香港中文大學經濟系畢業,並於美國加洲大學洛杉磯分校(UCLA)獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。
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