如何執行創科基建的「成本效益」評估|羅祥國

近年不少國家為推動創科新產業的發展，都紛紛成立科技園和不同的科硏基建設施（例如在香港成立的「香港科技園公司」、「香港應用科技研究院」（「應科院」）、「中藥研究院」等），除了所需硬件和設備外，並提供各類軟件和國際關係網絡配套。

創科產業能用「成本效益」評估嗎？

傳統上，政府和業界對創科基建和項目的評估，是以科學和技術為基礎的內部質素監控機制（internal quality control mechanism），這主要是依賴業內專家和學者作出技術可行性評估，亦可能輔加一項商業可行性評估。然而，後者通常都是較籠統和髙度樂觀的。這評估有其科學性，但並不是一個全面經濟和社會效益的評估。

筆者在七月初本欄發表一篇《香港新產業政策的理論依據》的文章指出，近年一些關注公共政策硏究學者，開始引用「成本效益」分析，應用於設立科硏基礎設施的決策上。「成本效益」是超過100年的經濟政策評估工具，福利經濟學是這架構的理論基礎。就在現時可應用在科硏設施不同的評估工具中，它被認為是最有應用實效和發展前景的工具。

曾有業內朋友提醒筆者，在香港的科硏機構進行「成本效益」評估是不設實際的：一方面是因為有關的機構一定不願意合作，而在另一方面，因為這些機構的很多成果和效益，實際上都是不容易量化的。筆者完全同意這些觀點，這亦可能是多屆特區政府未有對它們啟動嚴謹「成本效益」評估的原因。但這課題近年在理論和實踐的發展，已提供了一個可行的評估機制，我們必須認真參考。

「成本效益」評估是一個協助複雜科研基建投資決策的工具，這是嘗試把它們對整個社會和經濟的所有成本和得益，都轉化成為可以金錢作為量度的一個系統，最終是以「剩經濟收益」（net economic benefit）作為決策的參考指標。

「成本效益」是以市場價格和「影子價格」（shadow prices）兩個概念，計算所有相關活動和產品的成本及收益的（「影子價格」是用來計算那些沒有進入市場交易相關活動和產品，例如中學生參觀科硏設施的得益是值多少錢）。而在評估社會的「剩經濟收益」時，是以一個長期而適當的框架作考慮的。

「應科院」的成本效益分析

「應科院」作為單一的應用科硏機構，已營運約20年，總的經費可能已達100億，是非常適合採用「成本效益」的分析架構，以全面檢視其成立至今的成本效益，並作為策劃「應科院」未來發展的參考。筆者並不是特別針對「應科院」，只是「應科院」的結構和營運較為簡單。而科技園和數碼港也涉及一些地產項目，並與其他很多相關機構關係密切，要評估它們的「成本效益」不是不可能，是會更為複雜。筆者以「應科院」作為試點討論，這是務實的考慮。

對科硏機構進行「成本效益」評估，主要可分為兩部份：（1）經濟和財務效益評估及（2）社會效益評估。簡單來說，在計算科硏設施的經濟和財務總成本方面，是要把所有不同的成本項目，包括在不同時間的支出，用一個折現率（discount rate），統一計算出總成本的現值（present value of total cost）。

例如在「應科院」營運中，除了行政營運成本和項目科研成本外，其一些硏究員是獲得政府其他科技基金津貼工資的，這些非直接經「應科院」的支出，也應計算在總成本的現值內。當然，其他的社會成本（這包括興建科研基建所需土地的機會成本，因為這土地也是可以用來興建公屋的），也需嘗試評估以計算在內。

至於在計算科硏基建設施的總效益方面，情況就複雜得多。因不少經濟和社會效益的目標和成果，並不容易以金錢準確量化，但這正是經濟理論和分析可以提供答案的地方。其以「影子價格」及複雜的統計分析方法，把可能的收益，評估出一個可信的範圍，給決策者參考。

科硏基建設施分類與效益評估

科硏基建設施可劃分為三大類：

（1）基礎性硏究──以新知識促進人類長遠福祉為目標，例如設在大學內的科硏設施、設立大型天文望遠鏡等；
（2）應用性硏究──主要為發展有商業收益的新產品和服務，就如「應科院」的任務；
（3）創意性硏究──這可以算是融合基礎性和應用性的硏究，最終亦是以經濟目標為依歸，就如科技園和數碼港的任務。

就評估「應科院」應用性硏究的總效益方面，則包括以下多個重要部份的：

（1）完成的科硏成果，已成功商業化的直接收益；
（2）科硏成果的其他可能延後商業收益──這部分延後收益估計是不多的；
（3）成功申請專利的可能延後商業收益──大部分估計是沒有商業收益的；
（4）現正進行科硏項目的可能商業收益──投資回報具髙度不確定性；
（5）科硏人才培訓的經濟社會效益──受益者包括直接受聘的科技和其他工作人員、實習的學生，以及更廣泛的科技羣體；
（6）社會各界在參與各類推廣科研活動的效益；及
（7）其他效益──從科硏設施成果直接或間接得益的企業和消費者。

以上（2）、（3）及（5）項的可能收益，是可以應用以往的資料（例如「應科院」的專利，在歷史上是有多大比例可以產生延後商業利益的）和對不同科技產業及其市場未來發展的評估，以設計一個適合的統計模型；這可提供不同機率的商業收益估算，給決策者參考。

香港政府及市民對創科基礎設施都抱有愈來愈大的期望，政府的投入亦不斷增加，認為這是帶領香港進入國家復興大業重要一環，也是香港經濟的未來出路。因此，如何評估這些創科基建和政策的成效，增加其問責性，就顯得更加重要和刻不容緩。

羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。