內地在1949年之後，每一個階段都有一條政治「總路線」──毛澤東年代「以階級鬥爭為綱」；到鄧小平實行改革開放，但政治上則強調「四個堅持」（必須堅持社會主義道路，必須堅持無產階級專政，必須堅持共產黨的領導，必須堅持馬列主義、毛澤東思想），反對資產階級自由化，清除精神污染；江澤民年代剛經歷「六四」，輿論界一度強調「提防西方和平演變」，到後來則提出「堅持四項基本原則」（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論）。
胡錦濤上台之後倡導和諧社會，要維穩、不折騰，社會控制傾向從緊。
習近平年代，國家安全成為了政治上的重中之重。中共中央黨史和文獻研究院在2018年3月出版《習近平關於總體國家安全觀論述摘編》，「人民網」介紹該書的內容主線時稱：「堅持總體國家安全觀，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。黨的十九大報告強調，統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。」由此可知，國家安全是習近平時代政治路線的核心，施政和管治自然都要以國家安全為首要考量。
2012年起 國安議題乃中南海首要關切
國安議題提上中共的日程，始於2013年11月，中共十八屆三中全會提出「設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全」；2014年4月15日，中央國家安全委員會召開第一次會議，首次提出「總體國家安全觀」和「中國特色國家安全道路」，國安委正式運作，習近平年代中共重構政治經濟頂層設計的工作大致完成。
北京三番四次敦促香港要就《基本法》第23條立法，但特區政府一直趑趄不前。回歸初期，23條立法被說成是憲制責任；但從習近平上台開始，國安議題已經上升成為中共管治的頭等大事。然而香港仍然「不為所動」，董建華之後幾屆政府都表示沒有計劃在任內就23條立法。很明顯，特區政府的主事人也許還沒有察覺到，國安議題從2012年開始已不再是憲制責任「咁簡單」，而是中南海的首要關切、是重大政治任務！
習近平在中共二十大上的講話，其中第11節專門談及國家安全，題目為「推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定」，具體而微地闡釋國安的重要和各項具體工作，其中提及「國家安全是民族復興的根基」。正如內地學者所言，「這是在黨的歷史上第一次把國家安全提到中華民族偉大復興的戰略全局高度，將其作為中國式現代化的有機組成部分」（趙可金〈統籌國家安全體系和能力現代化的十大關係〉，《國家治理周刊》， 2022 年）。事關重大，香港豈能繼續迴避23條立法？
李家超任內勢立23條
現在香港工作由黨中央直接領導，習近平二十大講話，特區政府怎能不認真正視？特首李家超一屆政府任內要完成23條立法，看來勢不能免。
有一種說法是，香港如果在回歸後盡快為23條立法，就可以爭取制訂得寬鬆些，在「兩制」下保留更多「香港特色」，毋須跟內地看齊。回歸25年，國際形勢大變，維護國家安全成為了中共首要任務。如果稍後開始立法，香港23條可以保留多少「兩制」特色？
澳門政府在2009 年完成23 條立法，比香港起碼早了14 年。但其實澳門跟香港一樣，也是在2003年的政府施政方針內提出要就23條立法；後來因香港出現50萬人上街反對，澳門政府於是把立法工作押後。
澳門學者在2003年1月接受訪問時，曾經談及23條立法其中一個原則是「兩制」問題──「《基本法》之所以在第23條指出『澳門特別行政區應自行立法』……是充分考慮到澳門、香港的資本主義，他們居民的政治觀念，包括信仰、政治制度等與內地不一樣，而且觀念上有很大的差別，所以不可能用內地的政治標準、觀念來強加於香港和澳門上。」
「要從澳門居民的理念出發，因為有很多內地的法律並不適用於澳門……其次要清楚界定的就是，什麼是國家機密……很多問題也要區別，所以我認為政治上要寬鬆一點……不可能用內地的觀點來衡量什麼是顛覆、分裂、叛亂等行為，必須要結合澳門的實際情况」（〈學者專訪:「《澳門基本法》第23 條的立法」〉，《澳門研究》，2003年1月）。
港23條未必再有寬鬆空間
2003年北京希望港澳都盡快完成國安立法，故此態度比較寬鬆，在兩制的基礎上容許港澳在立法時有較大空間。事實上，董建華在2003年7月1日的50萬人大遊行之後，就當年的23條草案作了三大讓步，包括刪除可取締大陸從屬組織的條款、加入「公眾利益」作抗辯理由，以及取消警察入屋搜查權。這是當年23條立法條文較大爭議的3點。為了爭取通過立法，董建華終於願意妥協，如果依此修訂，23條威力將會大減，甚至變成「無牙老虎」，而相信當年特區政府願意大讓步，是得到中央的默許。
內地官員曾提及，今時今日23條立法捲土重來，應該不會以董先生2003年的「修訂版」為本。換言之，未來的23條立法條文，未必再有寬鬆空間。
澳門23條立法在2009年通過，原來屬於相對寬鬆的條文，在去年也要重新檢討修訂，向《港區國安法》看齊！據澳門政府在去年8月22日的聲明表示，自2009年澳門《維護國家安全法》實施以來，國際和周邊安全形勢發生巨變，包括香港2019年亂局，及美國時任眾議院議長佩洛西訪台，澳門政府希望修例能有助應對挑戰，令法律能「實現與內地和香港特區的維護國家安全法律同等維護效力」；具體修改內容，包括把「分裂國家罪」涵蓋非暴力手段，類似香港企圖癱瘓立法會或堵路等手段都屬違法。
澳門《國安法》修訂版諮詢文件表明，在國家安全問題上，只有「一國」，並無「兩制」，經修訂的國安法必須跟中國內地看齊。
23條不能免 唯應保護港人合法權利
可以預見，香港在制訂23條立法時，向內地看齊的機會遠遠大於可按「兩制」精神，自行制訂一份「港版國安法」。澳門經驗告訴我們，即使早年立了較「溫和」的國安法版本，事隔10多年後也要追上形勢，把條文修訂得更嚴厲。
國安法雖然沒有兩制的「優待」，但《基本法》內保障香港人基本權利的條文，依然是「兩制」下香港與內地有所不同的地方，例如示威遊行、言論自由──包括批評政府施政的自由──都不應該說成是「不適當」，或施加不合理的限制。
國安法主要目的是防止外國勢力干預香港，主要作用在「外防」；而港人的基本權利和自由，是《基本法》賦予港人的，兩者不應混淆。23條立法不能免，但港人的合法權利也應得到保護，不能隨意剝奪。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
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