回收業何去何從？

特區政府於2021年2月公布《香港資源循環藍圖2035》，取代上一份於2013年發表的《香港資源循環藍圖2013-2022》。早在《藍圖2013》，政府就曾訂下要於2022年將每日都市固體廢物人均棄置量，減少四成至0.8公斤或以下，然而在《藍圖2035》中，則顯示2020年數字反倒增至每日1.44公斤。我們如果要嘗試了解這新的《藍圖2035》對香港的回收業有什麼影響，必須回顧一下歷史。

環保產業曾是「優勢產業」

行政長官曾蔭權因應全球金融海嘯，在2008/09年《施政報告》宣布會成立一個由他主持的特別「經濟機遇委員會」。該會憑藉來自不同界別成員的經驗及集體智慧，找出香港享有明顯優勢的6項產業作進一步發展。該6項優勢產業中，環保產業是認為具有發展前景的產業之一；在2010年，私營的環保產業對經濟貢獻只有0.3%，而就業則約有1%，至今似乎進展不大。

推動環保產業是香港環保政策的一重要環節，目的是促進香港的優質生活和持續發展，因此，公營和私營間如何配合，是重要的政策考慮。私營的環保產業近年對經濟的貢獻停滯不前，主要由於香港市場細小，其發展都是配合政府的環保政策，例如多年前政府推動引入環保巴士，就撥款1.8億元供專營巴士公司購買36輛單層電動巴士作試驗。

環保園經營效果成疑

在這大政策方向下，根據2005《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》，政府已訂立以減少和回收廢物為重點的廢物管理策略；環保署加速了「環保園」的發展（撥款於2006年獲立法會財委會通過），旨在以業界可負擔的租金，提供長期土地予循環再造業及環保業發展，以鼓勵業界投資更先進的技術及增值工序。但早在2010年3月，審計署署長的54號報告書有關環保園的發展報告中，已指出政府經營的環保園有多方面情況（包括回收廢物主要只能作出囗或低端再造用途）必須改善。

再者，根據立法會環境事務委員會2012年3月26日的會議記錄，事務委員會多數委員雖然支持設立環保園，以便幫助減少廢物、發展循環再造業及創造就業機會，但對環保園的運作方式感到失望。他們認為有關的運作方式不能吸引準租戶，從租戶退出及終止租約便可見一斑。

在2013年已有12間回收商進駐環保園，這些回收商分別從事回收廢食油、廢金屬、廢木料、廢塑膠、廢電池、廢建築物料、廢玻璃、廢電器電子產品及廢輪胎。另外，政府亦透過環境及自然保育基金支持兩個非牟利組織，於環保園第二期分別營運兩間從事廢塑膠及廢電器電子產品的回收中心。

多年來，環保園中不少私營企業都經營困難，政府唯有資助再資助。其經營模式將趨向由政府出大部分資金，再由私企承辦，業務則由政府主導。而近期一個試驗性質的項目，就是由怡和集團屬下一間公司承接的木材廢料再造項目。

膠樽回贈1毫何以為繼

作為回收和減廢政策的一部分，以及配合日後「塑膠飲料容器生產者責任計劃」，環保署於2021年第一季推出為期一年的「入樽機先導計劃」，每回收一個膠樽回贈1毫，鼓勵市民交回飲品膠樽。這入樽機先導計劃，不少關心環保的團體一開始就批評回贈太少，難推動全民積極參與。環保署在政策解說時表示，回贈水平既要有效鼓勵大眾回收，亦要考慮防止欺詐行為騙取回贈，甚至從外地輸入廢膠樽至本港圖利。政府相信目前回贈額，已具一定市場吸引力。

根據政府的紀錄，直至2022年4月，政府在不同地點提供了60部入樽機，共回收到約2100萬個膠樽，約等於4天棄置在堆填區的飲品膠樽。從計劃的設計，這算是達標還是不達標？這並不清楚，因為政府事前並沒有公布仼何的政策營運指標。

在回收膠樽這項環保政策上，其中樽裝飲品生產者、入口商、消費者、膠樽回收者和回收商、膠樽廢料再造商和政府6者間，有非常複雜的關係。當中涉及不同的交易費用，不把這些明顯或隱藏的交易費用弄清楚，要設計一個恰當而有效的回贈金額，令膠樽回收再造能有效經營，實不容易。比較可行的安排，只能在現有政策的基礎上作出調整。再者，在整個生產和回收再造過程中，這亦不只涉及香港市場的狀況，國際市場變化也主導着整個供應鍊的運作。

入樽機兩大調整因素

理論上，這是一個試驗計劃，但如何過渡到一個社會上較為認可的「按樽」（筆者記得在年幼時，雜貨舖出售的玻璃樽裝汽水是有安排「按樽」的）和更有效的回收計劃？現在情況並不清楚。因此，這試驗計劃有可能需要延續下去，以進一步了解將入樽機計劃更大規模地複製的可能和有效性。

在這方面，有兩個主要因素是可以調整的：一是增加入樽機的數量，例如由60部增至200部（再增加新回收點的回收量可能會遞減的）。另一個是回收膠樽的回贈可由1毫增加至3毫，目的是增加回收膠樽數量，並可評估增加回贈對回收膠樽數量的關係。

政府環保政策及其追求的成果，涉及很多技術性可量化的指標，這正是引入關鍵績效指標的適合部門。就《藍圖2013》的減少固體廢物棄置量的原本目標，環保署已失落了一次；《藍圖2035》的有關目標又如何？到2035年，現在有關的負責和執行官員，很可能已經離任。現在如何為環保署的官員和其他負責官員制訂一項合理可行的績效指標，這是必須深思的。

羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。

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