商品期貨交委會前主席馬賽德：美國為何對推出數位美元躊躇不前？

編按：以下為哈佛大學甘迺迪政府學院高級研究員、美國商品期貨交易委員會（CFTC）前主席Timothy Massad（馬賽德）在第四屆外灘金融峰會上的演講全文。他認為，美國央行數位貨幣的進展較為緩慢，具有較多不確定性，主要有3方面原因，注定美國的數位貨幣發展路線必然和其他國家不同。文章僅代表作者個人觀點，不代表作者及灼見名家立場，亦不構成投資建議。

在2019年的外灘金融峰會上，我針對數字資產問題發表了演講，並談及Facebook（現已更名為Meta）所要發行的貨幣Libra（現已更名為Diem）。Facebook想要創造一種全球性的穩定幣，一種由多種主權國家貨幣提供支援的數位代幣。

當時我認為，由於美國的監管機構和民選官員會對此表示激烈反對，Libra可能永遠也不會落地，但重要的不是Libra本身，而是它能帶來什麼。Libra推動了中央銀行數字貨幣的快速發展，在Libra發布之後，許多國家便開始了對於央行數字貨幣的研究與開發。其中，中國在數字人民幣方面的工作進展很快。而Libra的發行也推動美國開始關注央行數字貨幣。

美聯儲2022年始討論

今天我想重點談的是美國的央行數位貨幣的發展路徑，以及為何美國的進度會比中國慢、不可預測性會比中國高。我將重點闡述3個影響因素。第一，美國的央行數位貨幣路徑，主要由未來幾年私營部門的情況而非由政府制定的長期計劃來決定。第二，美國的央行數位貨幣路徑將取決於我們對加密資產（尤其是穩定幣）的普遍監管方式。第三，美國的央行數位貨幣路徑還將取決於央行數字貨幣，是否與美國的價值觀和國家利益相一致，在這一點上將會引起廣泛辯論。

首先簡要回顧一下美國的情況。美聯儲在2022年1月份發布了一份報告，討論可能的政策目標和央行數位貨幣的設計方案。隨後波士頓聯邦儲備銀行與麻省理工學院合作進行的「漢密爾頓專案」（Project Hamilton），設計了一個假想的央行數位貨幣交易處理平台。拜登政府在2022年3月發布了確保數字資產負責任發展的行政令，要求制定跨越政府部門的發展戰略，對公共、私營數位貨幣問題進行探討。

目前，紐約聯邦儲備銀行正在研究確定批量發行的央行數位貨幣，和商業銀行數字貨幣能否使用同一個網路，測試其互操作性；波士頓聯儲的「漢密爾頓專案」也進入了一個新階段，開始探討技術和政策的權衡。但是，美國可能仍然需要幾年的時間才能決定是否發行央行數字貨幣。

數位貨幣路徑由私營部門主導

我認為美國會否發行央行數字貨幣以及採用何種設計方式，將不僅僅是一個政府部門的研發問題，而將會在很大程度上受到私營部門在未來幾年內的狀態影響。首先，美國政府沒有像中國那樣做好長期規劃。其次，私營部門是美國創新的驅動力，也是美國市場的真正塑造者，這一因素將決定美國央行數位貨幣的命運。

例如，私人穩定幣的開發很可能會對美國的央行數位貨幣路徑產生影響。雖然Libra被叫停了，但其他形式的穩定幣層出不窮。穩定幣作為鏈上支付手段，可以説明交易者在鏈上完成即時結算，並在不同的代幣和平台之間進行價值轉移，在加密貨幣市場中可以發揮很大的作用。

因此，問題在於穩定幣在加密貨幣市場之外能否有所作為？如果答案是「能」，那麼誰來充當發行方，這又將如何影響銀行和其他支付提供者？目前我們的一些銀行正在探索代幣化存款，這與穩定幣略有不同，因為它仍然是銀行的一種資金形式。但這一舉措以及其他私營部門的舉措，將在塑造支付框架方面發揮非常重要的作用。

監管框架演變影響發展道路

這引出了第二個影響因素，央行數位貨幣的發展道路將會取決於圍繞數字資產（特別是穩定幣）的監管框架的演變。3年前我也談到了已有監管框架的弱點。當前大型加密貨幣交易所沒有遵守我們在證券和衍生品市場的標準，沒有很好地保護客戶資產，也沒有防範利益衝突。

2022年我們見證了FTX交易所的崩潰，現在有很多關於加密貨幣（特別是穩定幣）監管的討論。在美國，穩定幣是根據各州的貨幣服務商業法進行監管的，而這一法律最早可以追溯到使用電報通訊的時代。因此，基於這個法律的管理框架已經非常過時。此外，由於穩定幣和加密貨幣交易平台之間有很強的聯繫，我們也非常有必要監管加密貨幣交易平台。

最後，在央行數位貨幣的發展道路上，也將會出現激烈的辯論，比如發行央行數字貨幣是否有必要、央行數位貨幣的設計方式是否符合美國的價值觀，特別是美國人不可能容忍政府掌握他們所有的日常交易數據。因此，央行數位貨幣的設計方案必須避免上述情況。

此外，央行數位貨幣的設計方案還不能損害銀行系統。同時，關於央行數字貨幣是否有助於維持美元在全球經濟中的作用，是否能夠促進美國的外交政策利益，也將會出現激烈的爭論。我認為另一個需要關注的核心問題是，在解決上述問題之前，我們是否可以繼續着手解決互操作性和設計。

總而言之，美國是否要發行央行數位貨幣還要再等幾年才能決定，其發展路徑將取決於私營部門發展狀態及利益衝突。關於央行數字貨幣是否對美國有利，何種央行數位貨幣設計方案最符合美國價值觀，這些方面將出現非常激烈的辯論。因此，美國的央行數位貨幣發展路徑將會和其他國家不同。

央行數位貨幣扮演什麼角色？

美國未來發行的央行數字貨幣可能呈現出介於針對個人使用者與針對機構之間的混合形態，它將會以銀行和其他可能的支付提供者為仲介。

首先，很少有人會真正支援僅針對個人使用者的央行數字貨幣，這意味着美聯儲要直接為個人提供服務。但美聯儲不想這麼做，銀行業也不希望這樣做。其次，如果央行數字貨幣是僅針對機構的，那和現狀的區別也非常有限。在這種情況下會出現一定程度的中介服務，而這種服務仍然是央行需要直接負責的領域之一。

可以預想的是，如果美國最終確實推出了央行數位貨幣，那麼在這之前私營部門應該在數位支付領域已經有了深入的進展，其成果可能包括穩定幣、代幣化存款等。問題在於央行數位貨幣在這個體系裏要扮演怎樣的角色？是底層操作系統，還是主要用於跨境支付和與其他系統的相互操作？

美國穩定幣規範將陸續出台

加密貨幣本身還沒有成為支付系統；比特幣不是支付系統，也永遠不會成為支付系統。然而，穩定幣在加密貨幣市場的地位是相當重要的。FTX交易所的崩潰和Terra Luna加密貨幣的崩盤，引起了很多人對加密貨幣和穩定幣監管措施的關注。

現在美國國內對此存在相當多的意見分歧。一些人徹底否認加密貨幣的實用性，不希望推出任何相關監管措施。因為他們認為，這些監管措施本身會賦予加密貨幣合法性，他們更希望看到加密貨幣逐漸被人們忘記。一些人擔心監管會扼殺創新，另一些人則只是想強化對投資者的保護措施。而還有一些人，包括我在內，考慮到了更廣泛的問題，例如怎樣推進數位支付技術。

我認為今後會出台一些法律對穩定幣的使用進行規範，允許使用穩定幣的同時對其進行高度監管，進行足夠的限制，只允許受到高度監管的實體發行穩定幣，不允許這些實體從事其他業務，這些實體還必須為穩定幣提供等值的後備儲備。我認為這類法律框架一定會出台，但目前需要時間。我希望制定出的是一個廣泛支持數位支付的法律框架。

中央貨幣對跨境支付重要

央行數位貨幣領域的迷人之處在於它不是靜態的，而是動態的、不斷演變的。如果央行數位貨幣運轉良好，穩定幣就沒有存在的意義。

目前對美國來說，距離推出央行數位貨幣還有一段時間，但穩定幣已經出現了。我們需要應對當前的局面，這將影響到央行數位貨幣未來的發展。大多數人可能都同意，央行數字貨幣在跨境支付領域是可以發揮作用的。但這需要讓標準具備互操作性，而目前每個國家對央行數位貨幣的考量都不同，有些國家甚至根本不準備推出央行數字貨幣。因此這個領域是非常有觀察價值的，期待未來央行數位貨幣領域會帶來更多精彩的技術和設計。

原刊於中國金融四十人論壇微信平台，本社獲授權轉載。