吳靄儀：港督對廉署有權不用 是智慧表現

前立法會議員及廉政公署審查貪污舉報諮詢委員會成員吳靄儀女士

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今天我們談論廉政公署 ICAC，最重要的字就是「獨立」（Independence），中文沒有翻譯出來，這是一種語言的落差。大家都知道在1997年時有一個問題，廉署是否與《基本法》矛盾呢？因為中央對於 Independence 這個字非常敏感。（笑）幸好有人對他們說：「你看中文啦，中文沒有 Independence的！沒有『獨立』字眼，只有公署二字。」所以便化險為夷了，但亦同時是一個很大的災難。

為什麼廉署必須要獨立呢？因為廉署的使命和要執行的工作需要很巨大的權力。大家還記得在1974年成立時，主要是對付警隊的貪污。你要知道警察的權力很大，要有一個公署或機構的權力控制和監察警察，甚至所有公務員，這個權力非常大。當然身處法律界，我們會對那麼大的權力有戒心，如果這個權力不獨立依法施行，而成為政治的工具，便會很令人害怕了。因此，這裏永遠都會存在著一個矛盾，一方面要有很大的權力，另一方面要能夠獨立，很多事盡量保持透明但有些事亦必須要保密。在這個情況下，怎樣才能放心呢？有兩件事，第一，那一定是一個獨立的機構；第二，這個獨立的機構所聽從的便是法律。這兩個概念是非常重要的。世上沒有一個辦法令任何一個人、一個機構或一個公職完全獨立，所倚仗的都是兩點：第一是制衡，不可以一方獨大；第二是問責和透明，要有人負責，過問如何運作。

主辦機構希望我今天能多講一些關於法律制度的事，但我想先講有關「原則」的問題。管治一定有三層架構，在最基本的一層是「個人」，每個人的操守是什麼，價值是什麼，文化是什麼，是最主要的；第二層是「制度」——價值是那個人內在去管自己、約束自己做或不做什麼——制度則幫你約束。雖然沒有明文規定你可不可以做，但你一旦做了便會引人側目，並不是有人去責罵你——責罵會變成一個粗暴的階段，令人側目已經足夠。所以英文 “it is not done”，並不是指做得壞，“not done” 便已經可以，這就是制度；第三才輪到「法律」，法律是將某些東西凝聚起來，不過是用文字表達，所以你看到法律的意義和效果，要在制度之內推行。制度如何運作是要看個人操守和他處身的社會的文化。今天如果是純粹看文化，一件事不妥，你改變法律是否可以改善呢？是行不通的。比如香港大學，有人認為現在的校監用權力委任人，所以大學不能自主，只要改了這個條例就可以，但這是行不通的。

我們永遠要記住，法律一定是在制度裏推行，制度如何運作是看制度內有怎樣的人。我們首先看看從法律上廉署是怎樣的。主要看兩個法例，一是廉署的條例，另一個是防賄條例。防賄條例是告訴你有什麼罪行，而廉署的條例是告訴你廉署權力的架構，法律賦予它怎樣的權力。法律賦予了廉署很高的獨立性，是非常大的權力。根據條例，廉政專員行使某一些權力是 subject to the order and control only of the government，不是行政長官或港督要叫他們做什麼，而是除了他們，沒有其他人可以號令廉政專員辦事，所以他的獨立便是在一人之下，所有人之上。

如果你說行政長官是有實權去指揮廉政專員，那就大件事了。但也可說廉政專員有獨立權力，除了港督或特首，沒有人可以指示他怎樣做。這樣就是一條法例兩種看法，怎樣理解便看制度和如何解讀法律。至於副廉政專員，即是執行部門主管，並不是由廉政專員委任，是由港督或特首委任，有獨立性，兩家相互制衡。我們觀察了幾十年，認為專員和副專員之間既矛盾又互相制衡，是一個很有趣的現象。這個副廉政專員向誰負責呢？他是向一個委員會負責。這是一個很特別的情況，委員會是 Operations Review Committee，叫做審查貪污舉報諮詢委員會（簡稱諮詢委員會）。我在這個委員會做了6年，今天才知道歷史是怎樣的：原本由專員當主席，但經過改革之後就不是了，改由一個非官員的人去主持。成員全部都不是政府內的人，但卻有些當然的成員在內，包括律政司司長、警務處處長和行政署署長。他們都是十分高層的人士，但沒有法定地位，因為委員會不是法定機構，只是一個不成文且非正式的委員會。它負責監管，但沒有法律的權力又如何監管呢？在這麼保密的情況下， 怎樣令公眾對廉署怎樣去行使權力有信心呢？為何廉署調查時運用很大的權力卻不會惹起公眾反感，公眾反而支持不斷呢？這就事關廉署成立問責的機構和機制，即使在保密的情況下仍然可做到有公信力。

公信力全靠委員會內有什麼人員，所以誰擔任委員會的主席是非常重要的。在我的年代，只委任一些社會上有公信力、認為他／她是獨立、不會包庇政府的人去坐這個位置。而且我每次開會，律政司司長、警務處處長、行政署署長雖然可以派代表出席，但除非這三位高級官員真的沒有辦法，否則他們每次都是親自出席的，而廉政專員更是每次都在這個委員會會議內。我當時是立法會委任的人——立法會議員有一個席位，當遇到問題出現會立即發聲。至於其他人都是法律界或其他界別，很有名望的人，不用依賴政府。這即是委任一些獨立人士監察廉政公署。所以這是一個制度而不是法律，制度是要靠這班人去推動。

此外，要提一提這個委員會的程序，第一，這個委員會本身保密，會內事務不可對外洩露。我們每一次都要看很多、很多文件，在廉署條例第12條提到，廉政專員行使總督或特首的權力去聽取所有市民向他舉報懷疑貪污的事件，他這樣做時是行使這個地區內的最高行政權，可想而知十分重要。所以我們每次要研究的東西很多。當廉署要終止一個調查時，必須要向委員會諮詢和匯報。我們是沒有權力的，為何要向我們匯報？社會上有很多市民舉報，但不是每項都有具體的資料足以跟進，即使如此，每一項都須要向委員會報告。雖然不會詳細報告，但任何一個委員想要看任何一個個案，廉署都會立即安排部門內的負責小組遞交文件，直至委員滿意。若委員認為有需要在委員會內討論，他們可以把文件提交到委員會。這便是廉署自創的制度，以維持自己的公信力。我們當時相信一個行使公權的機構，在民間沒有公信力是不能運作的，只會成為暴力和強權，沒有人會信任它。

我舉一個例子，1998年關於「虎報虛報發行量事件」，廉署調查到有三名職員與集團主席胡仙女士合謀報大數。到控告時，律政司不起訴胡仙女士，但起訴了其他人，這件事在諮詢委員會討論時剛好我不在場，但當時已引起了很大的反應。事隔一年，審結完畢，終於都因為民間的力量而知道有這麼一回事，引起很大的公眾猜疑，最後律政司司長要到立法會去解釋。她被逼講出其中一個理由，是考慮到公眾利益——因為說當時集團正面對經濟困難，所以如果控告這個主席便會引致多人失業，國際上亦會對於香港有一家傳媒倒閉而影響信譽。這件事引起了社會很大的反應，公眾譁然。當時我正代表法律界擔任立法會議員，提出了不信任動議，是回歸後的第一個不信任動議，針對一位很高級的官員。當時廉署內執行部門的人相信是非常不願意見到律政司這個決定，但檢控是律政司的權力。當時政務司司長陳方安生女士便統領所有的官員反對我的動議，當然陳方安生女士贏了（笑）。

當然不是贏輸的問題，事實上當時沒有一件事令人開心，唯一令人安慰的是如果有事出了問題，第一，不可隱瞞，一定要公開；第二，要有一些做法，令社會的情緒和要求可以表達。這就是民間一個獨立團體、獨立的廉政公署和立法會還未失去功能時，可以做到的互相制衡。（笑）我們不會是百分百完美，但始終做出來的事要令人對香港的管治有多些信心。批評不會令人失去信心，不能批評才會令人失去信心。這是一個很極端的例子，但亦表達出在1999年香港多少還有些管治。

從1999年開始，更多立法會議員開始質問，為什麼行政長官是不受防賄條例的監管呢？大家開始擔心，是因為胡仙女士和當時的行政長官董建華先生是世交，會否因而受影響呢？當時董建華先生告訴我們，他非常願意受法律制裁，我很生氣，怎會是你願意與否呢？你是有責任去服從法律，何況你是行政長官。當時由1999年開始追問，大約在2007年才提出一個法案，但立法會的同事居然問：「是否可行？廉政專員由特首委任，他會不會調查特首？特首是他的老闆，怎能令我相信？」這真是一個非常悲哀的現象，特首是要服從法律，廉署專員亦需要服從法律，所有人都要服從法律，何來老闆之說？大家是要守法，但當時一個極簡單的法例就引出一個極複雜的修正，即是如果調查對象是特首時就要有一個特別的程序：律政司司長要向立法會匯報，讓立法會決定是否要彈劾行政長官。立法會討論完彈劾與否，才討論是否控告行政長官。我覺得這是禮崩樂壞，完全違反法治，因為法律前人人平等，我們不應該認為調查特首是有另一套，我們要這樣做證明對法治已失去信心。

到了這個地步怎麼辦呢？當然，剛才施百偉先生所提出的法律改革非常值得跟進，但試想，純粹改變了法律，是否真的對事情有幫助呢？《基本法》之下，這個人向人大（中央）負責， 你會否比較放心？同樣是有問題存在，所以我們唯一要做的就是繼續我們的風氣，不停要求改革。這很難但很重要。

最後，特首要知道權力為何要放在港督身上，但港督明白 it was too wise to use that power。不單是個人的智慧問題，也因為最終香港的治與亂由他負責，他是需要面對天下的。如果特首有這顆心，就知道以權謀私難以面對天下，那麼即使有第5條，他也不敢亂用這個權力。相反，即使改由一個獨立委員會去監管這個廉政專員，廉政專員要向法定獨立委員會負責，但委員會成員亦是由特首委任，你又會放心嗎？所以我們一方面要改法，令我們的法例更加與時並進，但同時我們要重新收拾我們的核心價值、我們的制度。我們整個社會對廉政專員有期望，對廉署有期望，對立法會有期望，對特首有期望，期望得不到滿足時就要發聲，我相信這是唯一的方法。