區議會改革：從「愛國者齋講」到「愛國者治港」

上周政府公布完善地區治理方案的時候，筆者在看於Netflix上架的台灣政治劇《人選之人——造浪者》，劇集講述兩黨爭奪總統之位，政治幕僚和團隊如何部署應對種種挑戰。回想香港曾經距離民主只有幾步之遙，但如今大江東去，民主已成泡影；聽到劇中角色說道「政治就像渣男，愛上了就離不開」，筆者心裏除了羨慕，還有一絲愁緒和悲涼。當劇中的總統候選人說出「就算總統也不能因為個人的喜好或立場，要去改變制度，你們認為民主可以是一個人說了算，想要怎麼樣就怎麼樣的嗎」的時候，頓覺台灣與香港完全處於不同的政治時空——台灣藉此劇作出了最佳的政治示範，相反香港就只剩下「愛國者治港」。

既然民主在香港已化作泡影，現在還深究區議會改革後，民主倒退，直選議席減至兩成，只令人有「多情應笑我」之感。反正在現制度下，任何形式的民主只會是不倫不類，那倒不如放低這些眷戀和執著，專注於看清往後的路。

區議會改革須面對的難點

對於這次區議會改革，筆者倒也沒有看扁它，反而罕有地看到它背後的邏輯。筆者在前幾篇中也提到，香港的地區行政正處於一種無人駕駛及真空狀態，具體的地區策略闕如；中央亦希望議員們助力政府破解問題，而不是終日表忠表態、不做實事。但除非中央有辦法大幅改變議會和議員的功能及所具備能力，否則議員無法直接幫助政府。因此，在地區層面，政府面對着3個問題：（1）只有議政沒有行政；（2）缺乏地區治理架構；（3）議員沒有或無從助力政府。3個問題固然互為因果，不過皆是指向目前區議會無助地區治理這一判斷之上。

當然這些問題都需要解決，而現在政府卻希望藉着區議會改革，一步到位地一併解決3個問題，因而行政長官李家超在記者會也指出「今次整個制度的設計並不是單一的，我們提出的並非單一的措施，而是完善整個地區治理的制度」——須從這角度和層面去解讀，方能了解方案下的新制度的用意與全貌。

所以這次真正該討論的，是應否將3個問題綑綁在一起，一步到位地解決；這樣的完善方案會否有效；以及方案以削去區議會管理及審批地區撥款功能、民選議席銳減、大幅改變區議會定位作為優化地區行政體制的代價，是否值得。這些或需留待日後實踐時，才可驗證。

完善地區治理方案也反映出中央對治港的焦慮：北京知道只要有《港區國安法》在手，實現「由亂到治」根本不成問題；但如要體現「由治及興」，則必須切實地改善施政和管治。尤其在實現「愛國者治港」後，中央意識到以前反對派只是「卡脖子」、阻礙政府施政而已，其存在反而掩蓋了政府行政效率不彰的事實。惟現在反對派已不存在，中央才發現特區政府的管治，原來是千瘡百孔，根本無法達到行政主導的要求，令行政主導長年淪為空話，地區和民生問題長期無法解決。為此，中央有必要一勞永逸地把這些問題一併處理，重新設計出一個地區治理架構，並把區議員從單純服務街坊的責任中釋放出來，投入地區治理工作，配合政府施政。

重塑香港管治架構

繼「愛國者治港」和「完善選舉制度」之後，政府提出「完善地區治理」方案，正如全國港澳研究會副會長譚耀宗所言，「香港的管治架構的重塑應該說大體上已經完成」，這讓我們可從中窺探出中央對香港體制的一些真正想法與動機。

首先，中共作為一個先鋒黨，它很難容忍意志和命令不能下達；而香港這邊，由於反對派的阻撓、議會的制衡，以及公務員對程序正確的重視，使中央的意志在港長期不能得到伸張，明顯有違它一貫「行政獨大」的思維與做法，亦與它當初對香港行政主導制度的理解與期望不相符，因此自然對這些「阻礙物」必須除之而後快。

現在反對派固然已不存在，但中央和港府對政制所提出的「完善」決定及方案的背後，實質上是一種「議會無用論」，認定議會監察政府，只會阻礙政府施政。這一點在國務院港澳辦主任夏寶龍要求立法會議員團結支持政府施政，強調非「反對」或「一人一票」就代表民主等言論中已相當明顯；而在這次把區議會徹底重新定位，使政府與區議會變成「臂之使指」關係之中，更是表露無遺。

更諷刺的是，現在區議會不僅失去了監察政府的角色，政府更引入「區議員履職監察機制」，反過來讓市民（實際上是民政事務專員）監察議員的表現，可見中央對議會的作用是如何嗤之以鼻。

這種思維和心態落實在地區治理上面，造就了回歸以來最高程度的行政內地化工程：現在區議會主席改為由民政事務專員出任，實際上就是讓民政專員扮演類似內地「區長」或「書記」的角色，給予他們一定實權，在地區建立政績。這一點在筆者〈對於行政與立法的幾點思考〉（2023年4月25日《明報》）一文中，已略作討論。筆者當然清楚這是中央最熟悉且認為是行之有效的行政模式，現在被大規模應用在香港的地區治理上，顯示中央已下定了決心，視地區為改善管治及扭轉香港局面的突破口，決意在這裏扳回一城，不容再失。由此我們甚至可推敲出中央將地區行政的失效，導致地區發展遲緩、民生問題遲遲得不到解決，視作以往治港失敗的癥結，現在必須從制度上撥亂反正。

終止「愛國者」濫竽充數的機制

自從「愛國者治港」出台以來，一直只見「愛國者齋講」，真正意義上的「愛國者治港」卻未見蹤影。即使中央多番囑咐，「愛國者」們也難以越過現有制度，做到「真幹事、幹實事」。

然而，這次完善地區治理方案卻是一次重要契機，要求官員和地區人士必須做實事並交出成績，過程中需要定出KPI（關鍵績效指標），有望把只會「齋講」與有能力治港的愛國者區分出來，使能力和政績可成為表忠以外的另一評核標準；否則，政界濫竽充數的故事只會不斷上演，管治質素亦無法提升。就這一點而言，筆者認為完善地區治理方案這個治港大實驗，有其存在的必要及價值。

袁彌昌

英國雷丁大學戰略研究系博士，香港政策研究所中美關係與香港研究中心高級研究顧問。曾擔任香港特別行政區中央政策組特邀顧問、民主思路總幹事及新民黨政策總裁。現主要從事中西戰略思想及其融合、孫子、老子及毛澤東戰略思想、中美關係及香港政治等領域的研究，其專欄評論文章定期刊登於香港《明報》筆陣及《am730》。

View all posts