劉智鵬：一波三折成就丁屋政策

編按：為慶祝學院成立90周年，香港大學中文學院月前舉辦香港史論壇，邀請嶺南大學華南及香港歷史研究所主任劉智鵬教授分享關於晚清至近當代新界土地利用的歷史考察。上集提到新界怎樣落入英國人手上，今集談談當代的丁屋政策，以下為當天演講內容節錄：

來到早期的交涉。英國接管新界之後，從1910年代開始，不斷將收回的新界土地賣出。英國將那些紅契白契收回來後，就在印度找一班測量員來將新界的土地劃好。今天我們看到的測量圖就是那時畫的。然後把契約配對測量圖，剩下的土地就是官地，獲利不菲。沒人認領的官地就把它拿出來賣。你賣，自然有人買，地產市道日漸蓬勃。雖然政府對新界的建屋標準及土地用途有所限制，但很多投資者覺得有利可圖。因為以前是不能買賣的。以前如果要買界限街以北就要和大清國談，但現在有大英帝國的不毛之地可以買。我們可以看到1911年賣地的收入是4649元，1912年是5790，1913年是11275元，1916年65580元，1923年為140196元，當然地價有升幅，但同時交易的數量多了很多。

補地價補出禍來？

如果歷史就此止於這種買與賣，其實可以相安無事的。1898年至1923年，20年間，當然有新界人不滿，但多數新界人接受了現實，或者不認為這個現實有問題，而且有愈來愈多人參與土地交易獲利。如果停在這個邏輯，一直到今天，我們就不用坐在這裏了。為什麼要把講堂建在山上呢，那麼多土地。

問題出於1923年政府公佈的「民田建屋補償規例」，決定各區建屋必須補償地價。這個政策到今天我們仍然在做的，也是不容易解決的問題。「民田建屋補償規例」由新界理民府宣佈，並未在《香港政府憲報》刊登。這個在某程度上是一個行政手段。在這個時期，香港、九龍是一個體系，新界是另一個體系，即是說同一殖民地下有兩套管治的辦法。影響在哪裏呢？

這個規例頒布之前，在私人原居民土地上建屋只需升糧，即增加地租。即我有五萬尺農地要建屋，只需要付多點稅，不需要補地價。只有購買已收回的土地者，才需要補地價和升糧。因為農地和住宅用地的差價是很大的。現在你去新界走一走就知道。1923年的規例取消了這種區別，變相收回了對原居民的承諾。無論你是原居民或者購買非自己土地的農地來建屋，補地價和升糧兩樣也要做。此舉令原居民非常不滿。於是，整個新界的土地問題就在此時變調了。

1923年，新界鄉民上書新界田土官，認為新法例與1898年中英訂立專約內議定的不得將民房迫令遷移產業入官等規定背道而馳。但本地的沒有效果，唯有向英國出手。1925年，他們向殖民地部大臣投訴，並提出妥協方案，提議香港政府為闢造公路而劃收之民有地段無須補償，但其餘土地要留給他們建屋。殖民地部大臣是同意的，但牽涉到一個問題，香港殖民地政府做的事和它老家總部做的事可以很不一樣。

1926年，金文泰來到新界視察，應允新界農地建屋無需補地價，平息了1923年的政策，也解釋了為甚麼他這麼受新界人歡迎。

戰後新界的土地問題

接着來到「戰後新界的土地問題」，這個就難搞了。

50-60年代的田土政策，戰後的香港急速發展很需要土地。於是政府便將新界農地與屋地的換地比率調整。1954至1956年，換地比率為3平方呎換1平方呎，不需補地價。也就是說三萬呎農地可以換一萬呎屋地。過幾年，改為5比1。去到1959年至1963年時，除了換地比率大差距後，還需補地價每平方呎$27.5。換算過來，59至63年換地比率由5比1變成30比1。1964年，比率不變，但補地價每平方呎提高至60元至100元，根據鄉民換算已經超過102比1。這個差距，香港政府解釋是因為公共設施之用。新界最初也能接受，但加了補地價後就相當難接受了。

那接下來的紛爭，新界鄉議局當然出來了。1955年，理民府又突然宣佈所有用混凝土建築的房屋每呎均需補地價兩至三角。於是新界鄉議局上書港督葛量洪。雖然很多人會稱新界人為土著，但新界人其實很聰明，知道一切都是《展拓香港界址專條》而生的。在上書內容，他們就列出多個過去的條例，指出︰「農地轉屋地時，無須繳納補價及其他費用，彰彰明甚。」

鄉議局召集村民代表大會。當時政府立場強硬，其任新界民政署署長的彭德說要維持政府對土地的控制。站在政府立場而言，這是非常重要的。其實雙方也有自己的理由。1961年，鄉議局發起「新界日」。現在也是這樣的，所以說「橋唔怕舊，最緊要受」。1966年鄉議局的會議上歸納了意見︰第一，新界人對土地政策不滿，需要改良；第二，要求放寬村屋，直至獲得完滿解決為止；第三，農地建屋，根據中英條約，不應補價；第四，根據中英條約，政府收地，只限於造道路、衙門、砲台之用，但需給予時價，即照時值賠償。所以往後新市鎮甚麼的全部都是廢話，是非法的行為。我們全部人現在正佔用這些非法行為得來的土地。

第五，政府藍圖在未實施之前，有關藍圖內之土地，必須准予自由使用，不能凍結。

1968年，陳日新主持新界鄉議局，把新界鄉民的訴求總結成四項原則鼠與政府交涉。一，放寬使用，二，減低補價，三，換地補價准以分期補償，四，准許交換土地不須補價。

1972年，鄉議局與民政署公佈達成四項協議，其中一點是新界民政署長同意向政府建議修改建屋規則，使村民建築兩層高度不超過25呎，700平方呎面積的鋼筋三合土式屋宇，無須繪製建築圖則，及豁免建築條例某些管制。這個協議促成了同年稍後頒佈的「新界小型屋宇政策」，俗稱「丁屋政策」，影響深遠。