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首頁 財經 公私營屋改7:3 港效星有神無髓

公私營屋改7:3 港效星有神無髓

特區政府師法獅城,但似未悉箇中奧妙,措施自相矛盾。左手殷切覓地建公營住房,右手放行流入私樓市場,供求永無平衡之日。

陸觀豪 作者: 陸觀豪 , 鄭宏泰
2019-01-10
金融觀察

標籤: 公屋居屋白居二綠置居置業主導置業楷梯
新加坡公屋私樓完全分隔,市場互不相通。(Pixabay)
新加坡公屋私樓完全分隔,市場互不相通。(Pixabay)

政府剛發表《長遠房屋策略》周年進度報告,輿論多聚焦調整公私營房屋比例,這一如所料改為7:3。

以十年建屋目標45萬伙計,公營包括出租、居屋、綠置居等共增加4.5萬,政客讚賞從善如流。此消彼長,私營相應減少,學者多不敢苟同,即使加息潮成定局,也擔憂樓價回落無期。

公屋私樓比率本無客觀準則,況且向無政策目標可依,2014年所制定者乃建屋策略,往後以6:4比率為綱。是次調整策略茲體事大,惟欠具體交代。

私樓地讓路公屋 學者不苟同

其實公營房屋撥地,只足夠供應24.5萬伙,欠7萬伙,即使沿用6:4策略,尚欠2.5萬伙始達27萬的目標。更令人費解者,最新建屋目標減少1萬伙,即是供應不增反減,私樓用地又讓路予公屋,學者絕非杞人憂天,論析有其道理。舉措難免啟人疑竇,聯想與「明日大嶼」大計有關。

政策調整顯然是借鏡新加坡,重整置業階梯,以資助置業為幹,收拾殘局,變相改轅易轍。不過,香港向奉自由市場經濟,以私有產權為綱。公營與私營房屋比率現約44:56,相對獅城73:27,難望項背。

林鄭政府上任伊始,委派專組覓地配合,免蹈見縫插針覆轍,方向正確,卻欠明確政策目標。即使調整組合建議能實現,十年後公私營房屋比率,也變化無幾。追上獅城住者有其房,置業安居,談何容易。

況且形勢比人強,閒置土地(休耕農地、棕地)大多私有,一直是守株待兔,有基礎建設配套始發展;郊野公園及綠化地帶大多是水庫集水區,邊陲闢地建屋自是知易行難。退而求次,收回私人康樂會批地及填海造地等障礙似乎不大,實質公益及侵權等法律爭議更是錯綜複雜,也夜長夢多。怎可能視而不見?

香港房地產向來私營。早年官地整幅地段拍賣,發展也有限制,住房落成後,整幢連所佔分割地段出售,不設分層業權。大眾市民鮮有置業能力,租住也多無力負擔一戶一伙。「二房東」分層包租應運而生,再間隔分租予基層。欲知戰前房地產發展及買賣,不妨參考《一代煙王:利希慎》。

戰後重光,地緣政治變遷,人口激增,需調整政策,應付住房需求。官地拍賣化整為零,推行分層業權制度,發展改用地積比率(樓面對地盤面積之倍數)等,地盡其利,提升效益。

其實啟動公營房屋是偶然,假若沒有1952年底石硤尾寮屋火災,政府未必決意廣建公屋,清拆寮屋徙置居民,防止歷史重演。據1961年人口普查,全港有69萬住戶,平均每戶達4.5人之多,且一伙多戶甚普遍。若欠公屋吸納安置「三房客」,紓緩民心民生,社會穩定成疑,惟舊樓重建卻是知易行難。60年代經濟轉型,製造業方興未艾,政府乘時發展柴灣、觀塘、荃灣三大新市鎮,可謂連消帶打,令公屋與廠廈相輔相成,此舉既奠下香港進一步發展基石,亦穩定民心民生,功不可沒。

公屋幾成世襲 流轉效應不彰

居屋始於70年代規劃,社會剛走出騷亂陰霾,出口帶動經濟騰飛,民眾財富積聚日豐,政府資助基層置業,既可凝聚民心歸屬,也可釋放公屋流轉,各得其所。居屋又設「補地價」變身私樓,自由買賣賺價,既可回籠公帑,又可補充私樓供應,一家便宜兩家着。最早兩期居屋正值石油危機,環球經濟陷入衰退,香港未能倖免,出口停滯,失業者眾,故未設禁售期,補地價轉讓並無限制。

時移世易,公營房屋不再是恩恤安置徙置,而是照顧基層所需。不過,始終未有效解決流轉問題,即是有負擔能力者,轉租或轉購私樓,交還單位再分配予輪候者。公屋原是福利,以行政手段分配及管理,可惜事倍功半,幾成世襲。諺語云:「一法立一弊生」,百密總有一疏,不乏鑽空子拖延甚至不交還單位。

居屋是資助置業,對象是初次置業基層,不論是否公屋住戶,一視同仁,但分組抽籤配樓,顧此失彼,公屋流轉效應不彰。其實居屋始終公營規格,流入私樓市場,也屬較低檔次,與主流屋苑質素有距離。

新加坡分割公私樓 各自成市

新加坡青出於藍,汲取香港經驗,以市場力量分配及管理,國民按需要及負擔能力租住或購置,成本效益勝於行政手段。公營住房選擇甚寬,從基本規格簡單設施單位(等同香港公屋),甚至兩廳套房高檔公寓(等同太古城)不等,既是福利也是商品,自成市場,租置任擇,各適其適。公屋也是權利,可隨時行使,分配按緩急先後,亦優先照顧鰥寡老弱殘等。與其他福利(扶貧、扶老、扶幼、退休等)相輔相成,尤其可預支中央公積金,支付置業首期,實際二合為一,也一分為二。

新加坡公屋不設補地價,不可轉私樓。換言之,公屋私樓完全分隔,市場互不相通。過去10年,公屋樓價升幅(+44%)更勝私樓(+32%),印證市場穩定無關定價方程式。

公屋原是福利,以行政手段分配及管理,可惜事倍功半,幾成世襲。(亞新社)

特區政府重整置業階梯,推動「綠置居」、「白居二」、「首置上車盤」、公屋定價與私樓脫鈎等新猷,藉借鏡新加坡解決老大問題,無可厚非。可惜得其神卻失其髓,依舊以行政手段分配及管理,而非效法獅城市場化,合併公屋及居屋市場,租或購由市民選擇,也可相通。

近月公屋輪候期已接近6年,雙倍於政策目標3年,達標機會渺茫,幾乎再無可能,否則政府那會改轅易轍,推動資助置業解困。

政府坐擁全港土地,從無閒置也不需儲備,只有待發展者。若借鏡新加坡,需廣建公屋租售,卻苦無土地可用,始委派專責小組覓地。是回調整發展比率,提高公營至70%,顯然是配合新政策。不過技術性或策略性調整,既不治標也不治本,只收政治效果。

按理調整公私營發展比率,應明確政策目標,《長遠房屋策略》原件及進度報告卻欠交代。以目前公私營六四分改為七三分計,假設每年建屋4.5萬伙,其中70%是公營,即使政策目標乃平分天下,也需時21年;若以新加坡70%公營為師,更可望而不可即。

進度報告也提及「環境欠佳住戶」及提高地積比率問題。時至今日,幾乎所有住戶是一伙一戶,住房需求源自改善家居及成家立室為多。「環境欠佳住戶」有11.7萬,佔總數不足5%,大多是「劏房戶」,非獨步單方增建公營可拆解。城市規劃須結合交通、環境、設施等因素,香港已發展地段密度之高,位列大都會前茅,貿然再提高比率,實又牽一髮動全身。

港欠增土地方案 房策難達標

新加坡模式有兩大精萃。第一、分割公營私營,各自成市,依本子規律辦事。獅城房屋發展局(Housing Development Board)功能不局限於建屋,而類同特區政府發展局,統籌土地開發、新市鎮發展、舊區遷拆重建等。第二、「福利必然公營,公營不必福利」。換言之,公營提供置業階梯,鼓勵住戶上進,擺脫福利,自力更生,故不設補地價自由轉讓,流入私樓市場。

特區政府師法獅城,但似未悉箇中奧妙,措施自相矛盾。左手殷切覓地建公營住房,右手放行流入私樓市場,供求永無平衡之日。是回調整發展比率,提高公營佔分,卻欠如何增加土地具體方案,看來還是難達目標,無助拆解房屋這個長期困擾香港社會民心的老大問題。

原刊於《經濟日報》,本社獲作者授權轉載。

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陸觀豪

退休銀行家,曾任本地上市銀行常務董事,具30年實務經驗。退休後從事金融研究,最近與中文大學教授合作,研究大中華金融發展,並在《信報》及《信報月刊》定期發表文章。
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鄭宏泰

現任香港中文大學香港亞太研究所社會及政治發展研究中心聯席主任;香港大學香港人文社會研究所名譽助理教授。於2003-2011年任職香港大學亞洲研究中心研究助理教授之職。主要從事華人家族企與港澳社會政策等研究,近期著作(或合著)包括:《香港華人家族企業個案研究》、《香港身份證透視》、《香港米業史》、《香港股史》、《香港大老:周壽臣》、《香港大老:何東》、《香港將軍:何世禮》等。其次,亦合編了《華人家族企業傳承研究》、《澳門社會實錄》及《澳門特區新貌》等書,並在國際期刊及區域期刊上發表相關論文十數篇。
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