獲編配入住出租公營房屋（公屋）的租戶，往往在單位長住至終老，或轉買居屋單位，偶或因致富而自願交還單位。1990年代，我與房屋委員會一名委員閒談之間，說服對方公屋單位因未能流通而百弊叢生，只會每況愈下；可惜房委會則對筆者意見無動於衷。
自此樓價一直飆升，政府企圖藉壓抑需求遏止升勢，然而屢試屢敗。近期輿論焦點轉向增加土地供應方面，雖然方向正確，但單靠此一措施，對解決房屋短缺問題實在無濟於事。
首先，增加土地供應是中長期方案。根據大多數經濟發達大都會的經驗，土地和房屋的供應方面是沒有彈性的；近20年來相關的重要研究已指出箇中原因，就是重重規管關卡，窒礙適時回應對土地和房屋的需求。
要在短期內紓解房屋短缺，香港只須撤除現有規管關卡之一，就是為公營房屋（包括居屋和公屋）開放出租市場，可立即大為紓解供應短缺的困局，而此舉並不妨礙覓地建屋，但若不從速進行，房屋短缺問題勢將愈趨惡化，難望好轉。
公屋開放出租 補充房屋短缺
這項建議大概甚為出人意表。何解毋須設法增加房屋供應，亦能在短期內減輕短缺問題？壓抑需求措施已一敗塗地，還有什麼秘技可以派上用場？事實上，細想一下香港在房屋編配方面的經濟學原理，確實有甚大的免費午餐可供享用，儼如千元大鈔散滿一地，由人拾取。
本地公營房屋界規模宏大，容納一半人口，其中三分之二居於出租公屋單位，資助出售單位住戶則佔其餘三分之一。公屋住戶面對的選擇由政策規限，有別於私人房屋界由市場帶動選擇。
1971至1991年期間，全港住戶總數除以整體可供居住單位所得商數，由1.27降至0.92（【圖1】）；1991年後一直大致維持同一水平。住戶與住宅單位數量比率一直非常平穩（2016年的有關比率仍為0.92），反映單位數量較住戶為多至令不少觀察家、評論家、政界領袖，甚至經濟學者都誤以為房屋短缺自1990年代已告一段落。
但時至今日，本地房屋短缺已屬毋庸置疑。私人樓宇分間租住單位（俗稱「劏房」）持續增加，而出租公屋申請者人數愈來愈多，輪候時間愈來愈長，在在證明房屋短缺構成嚴重社會、經濟、政治問題。
為何統計數字與事實如斯脫節？觀感與現實之間何以出現如此落差？
【圖2】顯示本地房屋共住比率，其定義為按居所產權劃分，每一居住單位內的家庭住戶數目。居住單位數目定必少於可供居住單位，因為市場上總有單位空置。1971至2016年期間，私人自置居所、資助出售單位、公屋租住單位的共住比率一直維持在1.0之數。就私人自置居所而言，這現象不足為奇，因為業主大都毋須將單位分租，但為何公營房屋的業主和租戶同樣沒有分租的情況？ 
因為這兩類單位不容共住，唯有獲批准的合資格家庭成員才可在同一公營房屋單位居住。不得共住的規定，旨在防止住戶租出或轉租受公帑資助居所的剩餘空間，而從中圖利。住戶在此問題上別無選擇，但也許有部分住戶仍不惜違規，即使一旦東窗事發，難免受到懲處，甚至要交回單位。
多個住戶同屋共住，大概是私人租住樓宇獨有的現象。今時今日，共住形式以劏房為主。1971至2006年期間，共住比率由2.18降至1.04；但在近十年來，跌勢已見逆轉，2016年回升至1.16。
房屋委員會一向是降低本地共住率的主力。通過提供可負擔公屋單位，減低私樓租戶居住環境的擠迫程度。把單位與住戶數目之間差距收窄，可說是房委會的基本政策目標；已取得的成績堪稱該會的一大貢獻。
二戰過後，內地年輕家庭大批湧進本港，單位與住戶數目差距擴大，房委會上述政策目標切合時宜，實屬明智之舉，直接反映當時所需及取得之成果。
戰後人口湧港 公屋紓緩需求
利用計算住宅單位和住戶數目方式，來衡量房屋短缺程度，實在共產主義得有點出奇。住戶組成方式各有不同，在生命周期中因應各種誘因和遭遇而時有聚散。房屋單位性質也各有不同，關鍵分野取決於自置抑或租住、私營抑或公營等特性。
首先，住戶人數不等於房屋需求。配偶離異後自然不願居於同一單位，子女成年後亦寧願自立門戶；住戶組成亦會隨社會和經濟發展而改變。住戶家庭老齡化帶來改變不足為奇，但急劇增加的跨境婚姻和離婚導致的單親家庭所帶來的影響，倒是始料不及。
再者，須知房屋單位數目不等於供應，因還需考慮地點、質素、面積、樓齡、交通網絡、康樂設施，以及其他一應居住條件。此外尚有香港房屋獨有的特點，就是只有私人樓宇才有分間單位，公營房屋則不容分間。
因此，本地未能滿足的房屋需求，唯有透過私樓滿足。私樓租住市場小得多，但其回應需求的手法就進取得多，就是將現有單位分間，亦唯有私樓才可採取此一回應方式。2016年，私樓租住單位僅佔全港房屋單位總數17.7%，但其供應了累計需求增長的一大部分。公屋租住單位則佔整體31.0%，資助出售單位佔15.6%，私樓自置單位則佔34.0%，所剩則由其他類型房屋吸納。
私樓租住單位共住比率趨升是否房屋短缺指標？的確是，不過共住比率也反映公屋單位不容共住，既分配失誤，亦未盡其用。於是一個細小的房屋界別才需要承擔房屋短缺重擔的一大部分。
凡此種種，皆因公屋租住單位和資助自置單位不得出租或轉租之故。本地一直缺乏公屋單位轉租市場。此等單位住戶對單位只有使用權，而正如我在上文第一段指出，住戶往往在同一單位終老。尚待補地價的資助出售單位，亦不容出租或轉租。即使在「白表居屋第二市場」，有關單位亦只許出售，不得出租。
公屋單位轉租機會
毫無疑問，公屋單位轉租市場應有助於改善住戶與單位分配失誤積存數十年的流弊。
住戶有意遷居原因甚多，例如靠近工作地點或父母居所、方便配偶上班或子女上學、遷往鄰近環境較理想的地區等等。開放公營房屋轉租市場，令住戶有機會轉換單位，既有助減輕住戶與單位之間錯配現象，亦有望釋出居所空間，以應房屋需求。
第二種決定則涉及長者有意與兒孫共住、遷往內地，或移民海外等等。此確有機會向市場額外釋出未盡其用的公屋單位，而不涉另行安排單位。因此釋出的公屋單位數目更多，可濟私樓租住單位供應短缺的燃眉之急，至少有望扭轉劏房增長之勢。
究竟何種住戶會作出第二種決定？
2016年，有26.1萬個公屋單位的戶主為65歲或以上之長者，佔公屋租戶總數34.3%。同一年齡組別住戶居於9.5萬個資助出售單位，佔資助出售單位住戶總數25.2%。換言之，具長者戶主的出租公屋單位和資助出售單位總數為35.6萬個，其中獨居者為數達9.2萬人。
長者戶主數量極多，其中有意遷出原來居住的公屋單位，將單位轉租或將其中部分空間轉租，以便與兒孫同住、遷往內地或移民海外者，相信大不乏人。
要長者戶主願意作出這些決定，房委會需批准以下安排：一）長者戶主可收取市值租金；二）長者戶主可保留公屋租戶身份，以便一旦計劃有變，亦可要求租回單位。
須知要公屋租戶放棄單位，難免百般不願：皆因慣受政府慷慨資助，繳交遠低於市值的租金，一旦遷出單位，如此福利就會永久喪失，況且作出決定，就不能反悔。假使將來情況有變，例如與共住兒孫不和，或有意從內地遷回香港，要重新申請公屋，既輪候無期，亦難保證成功。難怪這類公屋住戶不願放棄原有單位，即使已遷出，仍佯裝居於其中，以保留租戶身份。
資助出售單位業主，雖可選擇將單位出售，但等於放棄其百分百單位使用權，以換取七成「折讓」的轉讓權價值，而且作出決定後若情況有變，卻無法搬回舊居，情況不能逆轉。既不容將單位出租，部分資助出售單位業主寧可將單位空置。
除上述長者住戶以外，據報在內地工作和居住的港人有52萬，雖然未能確知其中的公屋住戶所佔比重若干，但根據此等港人的概況可知，所佔比重非輕：估計其中約有三分之二只有小學至中學畢業程度，半數在內地工作期間居於當地員工宿舍。相信其中應有不少是有時往內地工作的公屋住戶。同一道理，由此空置的公屋單位，是否可考慮容許出租或轉租？
北上打工退休 准空置公屋轉租
有趣的是，政府又已推出計劃，鼓勵公屋租戶退休後到廣東和福建省一帶生活。可惜計劃實在不夠吸引力，除非當局肯承諾願意放棄單位者，日後如改變主意，返港後亦可再租住公屋。換言之，我的建議只是加強現行計劃的普及性，從而悉數將全港現有110萬公屋住戶納入其中。
容許將公營房屋單位出租或轉租，在政策上是重大變革。公營房屋單位住戶由此可獲得從前沒有的租賃權，但如此政策新猷並非無先例可援。居者有其屋第二市場賦予資助出售單位業主轉售公屋的權利，毋須補「折讓」地價，就可將其單位售予合資格買家。
我認為公屋單位轉租市場將大大有利於改善單位與住戶錯配，並將在市場上釋出大批空置或未盡其用之住宅空間，在短期內紓解本地房屋短缺。我深信如此轉租市場定將交投活躍，遠勝居屋二手市場。
出租公屋單位租戶與資助出售單位業主若可將單位出租或轉租，而又獲當局承諾日後定可將單位收回，固然都能獲益。整體社會以及現時居住環境欠佳的住戶，亦會從中受惠。
我認為要有意轉租單位的公屋租戶交「雙倍租」、資助出售單位的業主交「三倍租」亦屬合理。其中的淨收益有助於長者住戶收入稍增，多少可補貼他們在香港或以外地區的退休生活。
我估計未來五年，上述措施就能在市場上釋出十萬個公屋單位，既有助於遏止私樓單位分間之勢，也足以促使發展商停止供應「納米樓」。
近25年來，我竭力解釋為何將公屋單位私有化，繼而將單位在公開市場自由買賣，實足以大大提升本地人均GDP，且令經濟收入和財富分配更為平均，無奈言者諄諄，聽者藐藐。數十年研究所得令我始終堅信公屋私有化方為未來正道。雖然開創公營房屋出租市場遠遠不及公屋私有化，但不能只求完美方案，而撇除其他亦可達致人人受惠的有效益的發展。
原刊於《信報》，本社獲作者授權發表。
