全民受惠的公營房屋出售方式

香港房屋的主要問題，在於私樓供應僧多粥少，公營房屋政策基於此一背景制訂。

1971年，私樓租戶佔全港家庭住戶總數46.3%。私樓租住單位的共住比率（即以每個住戶內的居住單位數目作界定）為0.54。

1970年代私樓租戶大都入息微薄，只能負擔廉租公屋單位，當時公營房屋政策聚焦於廉租公屋，也就順理成章。但新加坡在這方面顯然更具遠見，從一開始就已以置業為重點。

公屋租戶中也不乏有意置業的中等入息住戶，其中有不少本為寮屋居民，隨着寮屋清拆而獲編配廉租公屋單位。1953年底石硤尾大火，政府隨即啟動徙置計劃；寮屋居民毋須入息審查，獲安排遷進公共屋邨。如今看來，當中一部分能夠成為公屋租戶，大概純屬機緣巧合。

私樓租戶佔比下降

至於私樓租戶中，同樣不乏有意置業的中等入息住戶。一眾打算置業的公屋和私樓租戶，對資助出售單位產生需求，公營房屋供應的分配原則因而定為租住單位佔三分之二、出售單位佔三分之一，家喻戶曉的「房屋階梯」概念於是誕生。

出售一個資助單位的淨收益，足可支付發展兩個出租公屋單位所需，如此一來，公屋佔三分之二的公營房屋政策，在財政上也就得以持續。

至於分配予公屋住戶（綠表申請人）與私樓住戶（白表申請人）申請的資助出售單位，大致上各佔一半。

1970與1980年代，本地房屋政策的最大挑戰，在於滿足私樓租戶中大批低收入家庭的租屋需求，以及公營房屋和私樓中等入息住戶的置業需求，上述公營房屋政策可說切合當時社會情況。

1990年代，形勢出現變化。公營房屋政策對減低私樓租住單位的共住程度成效顯著，過於擠逼的居住環境問題大幅減輕（見圖）。1971至1991年期間，私樓租戶佔全港住戶總數比例由46.3%降至18.8%；同期每個住戶的居住單位數目則由0.54增至1.00。

與此同時，香港日趨繁榮，加上種種外在經濟因素，置業選擇更形吸引。面對新局勢，政府原先公營房屋政策卻維持不變，樓價更不斷飆升。

在政治壓力下，為應置業需求，當局先後推出各種臨時措施，例如1995年「夾心階層住屋計劃」、2010年「置安心資助房屋計劃」、2016年「綠表置居先導計劃」。但此等措施卻令房屋政策更加繁複，同時製造了分歧與矛盾，改革難度更大。

1998年曾推出「租置計劃」，卻後來放棄，亦因考慮不周而未竟全功，實屬可惜。歷年推出的公營房屋政策均沒有加以有系統檢討，亦未能把以租住為主的模式轉為置業為主的模式。

偏偏私樓價格持續上揚，出租單位短缺，導致劏房如雨後春筍般激增，公屋單位租金低廉，低收入家庭尚能負擔，而且比破舊私樓單位（尤其劏房）寬敞，素質亦較佳，是以公屋單位反而日受歡迎。

可惜此一趨勢未免混淆自1990年代以來房屋問題的核心所在，皆因未能滿足住戶置業需求才是問題所在。香港已演變成為繁榮現代的社會，公營房屋政策的策略目標，應在滿足經濟環境只屬一般的中低階層對置業的需求，加上面對樓價不斷飆升，問題是要找到可行的措施。

置業困難兩大原因

時至今日，置業困難主要在兩方面。第一，樓價首期付款高昂，以致經濟環境只屬一般的中低收入、無父母蔭庇者難以入場。第二，在樓市前所未見長期暢旺，以及土地供應極為緊絀的大前提之下，地價日益高昂，直接推高樓價，即使中上收入家庭亦難以負擔。

第一個難題在於「資本市場不完善性」（capital market imperfections）；第二個難題則在於有意置業家庭入市之際，適逢商業周期高點。

對於解決此兩個難題，我將在下文提出建議，闡釋如何出售新落成公屋單位，並把現有公屋私有化。這在道德層面亦涉及重大挑戰，皆因私樓樓價既已超乎多數人的負擔能力，僅為社會上部分人提供如此慷慨資助，難免在政治上產生分化作用；另一方面，此舉恐怕有立下政府事事過問的不良先例之虞。

即便如此，我深信定能在各種考慮因素之間找出中庸之道，公平而有效地解決問題。

要化解本地房屋危機以及由此衍生的各項難題，立竿見影的辦法莫過於把公營房屋單位出售。我鑽研房屋問題30年，得到一個毋庸置疑的結論，亦發現如何有效地施行於現有以及新落成的公營房屋，詳細分析如下：

新公屋應出售為主

最新落成的公屋單位，應以出售（而非出租）為主。暫時無意置業的租戶，可享日後購買的選擇。

關鍵部分在兩方面：如何釐定樓價、轉售應有何限制。新落成公營房屋的出售方式，決不可跟隨「居者有其屋計劃」和「租置計劃」的方式，皆因兩者都規定出售單位住戶為補地價而付出高昂代價，造成居屋和租置單位交易大受限制，每年售出百分比分別低於2%和1%。

在此舉例說明我建議的方案。假設一個新落成公營房屋單位在公開市場的市值為400萬，其中100萬元為發展成本，其餘300萬元為現時土地市價；政府將基於近十年來平均地價，以評定這個公營房屋單位的地價，這並不等如折讓，只不過是把市場波動列入考慮計算平衡數值而已。這裏將假設計算所得的平均地價是200萬元而非300萬元，因為近十年來樓價升勢不斷。

房屋委員會將會以100萬元把有關公營房屋單位售予合資格住戶，首期為5至10%，以彌補單位的發展成本。置業住戶向銀行申請按揭貸款，一如購買居屋的一貫安排，由政府擔任擔保人。住戶購置單位後首五年內，不得在資助單位公開市場或二手市場轉售。

價值200萬元的平均地價，則成為置業者欠政府的債項，假設年息為2%，僅會在禁止單位轉售期（亦即首五年）結束後徵收，背後理據乃基於在轉讓物業權益受限制期內，實不應再向業主收取利息。

購置首五年後，業主可獲准將其公營房屋單位出租。若承租者為合資格公屋租戶（例如已列於公屋輪候名冊內），業主更可隨即放租，這將有助於當局履行對合資格者許下而暫時未能實踐的服務承諾；否則業主亦可在首五年禁止轉售期過後，才將單位出租與共開市場的租客。無論哪種情況，租值均取決於市場。

政府的200萬元貸款，還款年期可比銀行貸款較長，與有關樓宇的預期壽命相若。若住戶財政狀況惡化，政府甚至可暫時只收按揭利息而不涉本金，從而發揮保險功能。

上述建議令政府成為公營房屋的債權人，而非資產共同持有人，從而令住戶有清還債款的希望，終能如私樓業主般，從物業獲得利益。

有關安排亦可讓政府即時收回發展成本，最後收回列明的十年平均地價。地價成為政府的應收帳款，自然可經證券化在資本市場出售。

這安排由政府承擔各種市場風險，矯正對弱勢家庭造成較大損害的市場不完善性，有助於應對負擔能力方面的問題；而且並不涉及直接資助，不會因僅為部分人提供慷慨資助而有偏袒之嫌。出售公營房屋單位以接近市價的水平發售，未償還貸款亦會收取利息。

現有公屋賣予租戶

同一原則亦可適用於現有公營房屋，單位售給現行租戶，地價則以有關單位近十年來地價平均值、建築物價值、原先發展成本折舊價，再加上建築成本增值計算在內。

至於現有資助公營房屋（居屋及租置單位），亦須考慮相關問題。此等單位既已售出，如何計算尚欠價值？假使原先售價等於當年市價五成，則有關樓宇價值和地價可視為已半數支付。樓宇原先發展成本中尚未償還的價值，應加以折舊，再加上建築成本增值；未補地價則應以過去十年地價平均值為準。

「首次置業貸款計劃」與「綠表置居計劃」，實應馬上落實採取上述方案，成為先導計劃。

基於同一理念，政府合作建屋計劃亦可解凍，甚至有望重新發展其中部分單位。

異議舉例

我曾聽聞中產階層反對如此厚待低收入家庭──社會雖願意提供容身之所，卻非滿足其置業願望。如此指控未免錯判形勢。

目前，公屋地價和發展成本，根本無法靠租金回本。若認真核算立即便知，公營房屋成本實由一眾中產以某種稅務形式資助，對此一階層以至整體社會都是沉重負擔。

我的建議按接近市價水平，以釐定公營房屋售價，並無折讓可言。政府支援僅限於承擔市場風險，並為低收入家庭矯正「資本市場不完善性」，況且不少原屬中產的家庭，現已墮入低收入家庭之列。

我聽過的另一反對意見是，政府不應鼓勵低收入家庭冒異常風險，一旦樓市崩潰，該如何是好？

物業市場崩潰，固然在實質上以至心理上足以造成重大打擊，但既然上述假設的每個公營房屋單位「200萬元債項」不過是政府的賬面值，這兩方面的壓力自然易於減低。

至於債權人行使止贖權，或債務人無法償還貸款之虞，既然債權人是政府，問題亦容易解決。只要實質疑慮消除，公營房屋業主也就較易心安理得，渡過樓市崩潰的難關。

固定地價減輕負擔

還有一種異議，源於政府在同一座樓宇中，推行「租置計劃」和出租公屋單位遇到的棘手情況，這無疑是管理難題。

當初出售「租置計劃」，並非所有住戶都購買單位。購置單位者明知部分鄰居無意購買，但何以照買如儀？其中一些業主可算精打細算，所購單位可由子女繼承，亦免於被要求繳交雙倍租金；另一方面，當要分擔樓宇維修開支時，又可擺出事不關己的公屋租戶態度。

不論居屋抑或租置單位，都免不了埋下這種危機。假使樓宇須重新發展，業主無法負擔未補地價的情況頓成燙手山芋，但要業主遷出其原則上擁有的公屋單位，以作重新發展，卻必先給予賠償才有望成事，否則大部分業主都無法負擔（日益升值的）未補地價。

問題是，正因為無法負擔日益升值的未補地價，一般公營房屋單位業主並未真正把單位視為己有。我建議的方案則提供化解之道。

未補地價之債項若能固定，而非隨土地價值趨升，業主自會負擔得來，將促使更多公屋租戶購置所住單位。一旦同一公屋樓宇單位多屬購置性質，住戶的共同利益就較易確立，亦較易安排餘下租戶重新遷移。

私有化令市場流通

事實擺在眼前，現行公營房屋政策亟待改革，皆因120萬個公營房屋單位使用不足比例日增，單人住戶及兩人住戶為數眾多，其中更包括不少長者住戶。與此同時，公屋住戶中年輕成員遷往私樓或劏房者則為數日增。私有化可使大批公營房屋單位在市場流通，即時紓解私樓租住單位短缺的困境。

資助出售公營房屋單位的計劃，可為低收入與中等收入階層重燃希望。計劃關鍵不在派錢，而在精打細算，重新調配。政府提供近乎零風險的債務融資，將樓價波動引發的市場風險順滑化，從而矯正「資本市場不完善性」，絕對有助弱勢家庭晉身房屋階梯，成為業主。

如此公營房屋政策可即時善用有限的房屋資源，長遠而言兼具可持續性；香港當前由房屋財富不均造成的社經分化鴻溝，亦有望縮窄。

把公營房屋政策轉為置業主導，實屬重大政策轉向。政府應如何立即行動？若未能行所當行，又會有何後果？本欄下月將詳加探討。

原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。