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首頁 財經 全民受惠的公營房屋出售方式

全民受惠的公營房屋出售方式

資助出售公營房屋單位的計劃,可為低收入與中等收入階層重燃希望。計劃關鍵不在派錢,而在精打細算,重新調配。

王于漸 作者: 王于漸
2018-04-26
中港政經評論

標籤: 公屋公營房屋樓價私樓置業
私有化可使大批公營房屋單位在市場流通,即時紓解私樓租住單位短缺的困境。(亞新社)
私有化可使大批公營房屋單位在市場流通,即時紓解私樓租住單位短缺的困境。(亞新社)
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香港房屋的主要問題,在於私樓供應僧多粥少,公營房屋政策基於此一背景制訂。

1971年,私樓租戶佔全港家庭住戶總數46.3%。私樓租住單位的共住比率(即以每個住戶內的居住單位數目作界定)為0.54。

1970年代私樓租戶大都入息微薄,只能負擔廉租公屋單位,當時公營房屋政策聚焦於廉租公屋,也就順理成章。但新加坡在這方面顯然更具遠見,從一開始就已以置業為重點。

公屋租戶中也不乏有意置業的中等入息住戶,其中有不少本為寮屋居民,隨着寮屋清拆而獲編配廉租公屋單位。1953年底石硤尾大火,政府隨即啟動徙置計劃;寮屋居民毋須入息審查,獲安排遷進公共屋邨。如今看來,當中一部分能夠成為公屋租戶,大概純屬機緣巧合。

私樓租戶佔比下降

至於私樓租戶中,同樣不乏有意置業的中等入息住戶。一眾打算置業的公屋和私樓租戶,對資助出售單位產生需求,公營房屋供應的分配原則因而定為租住單位佔三分之二、出售單位佔三分之一,家喻戶曉的「房屋階梯」概念於是誕生。

出售一個資助單位的淨收益,足可支付發展兩個出租公屋單位所需,如此一來,公屋佔三分之二的公營房屋政策,在財政上也就得以持續。

至於分配予公屋住戶(綠表申請人)與私樓住戶(白表申請人)申請的資助出售單位,大致上各佔一半。

1970與1980年代,本地房屋政策的最大挑戰,在於滿足私樓租戶中大批低收入家庭的租屋需求,以及公營房屋和私樓中等入息住戶的置業需求,上述公營房屋政策可說切合當時社會情況。

1990年代,形勢出現變化。公營房屋政策對減低私樓租住單位的共住程度成效顯著,過於擠逼的居住環境問題大幅減輕(見圖)。1971至1991年期間,私樓租戶佔全港住戶總數比例由46.3%降至18.8%;同期每個住戶的居住單位數目則由0.54增至1.00。

圖:1971-2016年私樓租戶份額,私樓租戶及私樓住戶所佔私樓單位數目比率

與此同時,香港日趨繁榮,加上種種外在經濟因素,置業選擇更形吸引。面對新局勢,政府原先公營房屋政策卻維持不變,樓價更不斷飆升。

在政治壓力下,為應置業需求,當局先後推出各種臨時措施,例如1995年「夾心階層住屋計劃」、2010年「置安心資助房屋計劃」、2016年「綠表置居先導計劃」。但此等措施卻令房屋政策更加繁複,同時製造了分歧與矛盾,改革難度更大。

1998年曾推出「租置計劃」,卻後來放棄,亦因考慮不周而未竟全功,實屬可惜。歷年推出的公營房屋政策均沒有加以有系統檢討,亦未能把以租住為主的模式轉為置業為主的模式。

偏偏私樓價格持續上揚,出租單位短缺,導致劏房如雨後春筍般激增,公屋單位租金低廉,低收入家庭尚能負擔,而且比破舊私樓單位(尤其劏房)寬敞,素質亦較佳,是以公屋單位反而日受歡迎。

可惜此一趨勢未免混淆自1990年代以來房屋問題的核心所在,皆因未能滿足住戶置業需求才是問題所在。香港已演變成為繁榮現代的社會,公營房屋政策的策略目標,應在滿足經濟環境只屬一般的中低階層對置業的需求,加上面對樓價不斷飆升,問題是要找到可行的措施。

置業困難兩大原因

時至今日,置業困難主要在兩方面。第一,樓價首期付款高昂,以致經濟環境只屬一般的中低收入、無父母蔭庇者難以入場。第二,在樓市前所未見長期暢旺,以及土地供應極為緊絀的大前提之下,地價日益高昂,直接推高樓價,即使中上收入家庭亦難以負擔。

第一個難題在於「資本市場不完善性」(capital market imperfections);第二個難題則在於有意置業家庭入市之際,適逢商業周期高點。

對於解決此兩個難題,我將在下文提出建議,闡釋如何出售新落成公屋單位,並把現有公屋私有化。這在道德層面亦涉及重大挑戰,皆因私樓樓價既已超乎多數人的負擔能力,僅為社會上部分人提供如此慷慨資助,難免在政治上產生分化作用;另一方面,此舉恐怕有立下政府事事過問的不良先例之虞。

即便如此,我深信定能在各種考慮因素之間找出中庸之道,公平而有效地解決問題。

要化解本地房屋危機以及由此衍生的各項難題,立竿見影的辦法莫過於把公營房屋單位出售。我鑽研房屋問題30年,得到一個毋庸置疑的結論,亦發現如何有效地施行於現有以及新落成的公營房屋,詳細分析如下:

新公屋應出售為主

最新落成的公屋單位,應以出售(而非出租)為主。暫時無意置業的租戶,可享日後購買的選擇。

關鍵部分在兩方面:如何釐定樓價、轉售應有何限制。新落成公營房屋的出售方式,決不可跟隨「居者有其屋計劃」和「租置計劃」的方式,皆因兩者都規定出售單位住戶為補地價而付出高昂代價,造成居屋和租置單位交易大受限制,每年售出百分比分別低於2%和1%。

在此舉例說明我建議的方案。假設一個新落成公營房屋單位在公開市場的市值為400萬,其中100萬元為發展成本,其餘300萬元為現時土地市價;政府將基於近十年來平均地價,以評定這個公營房屋單位的地價,這並不等如折讓,只不過是把市場波動列入考慮計算平衡數值而已。這裏將假設計算所得的平均地價是200萬元而非300萬元,因為近十年來樓價升勢不斷。

房屋委員會將會以100萬元把有關公營房屋單位售予合資格住戶,首期為5至10%,以彌補單位的發展成本。置業住戶向銀行申請按揭貸款,一如購買居屋的一貫安排,由政府擔任擔保人。住戶購置單位後首五年內,不得在資助單位公開市場或二手市場轉售。

價值200萬元的平均地價,則成為置業者欠政府的債項,假設年息為2%,僅會在禁止單位轉售期(亦即首五年)結束後徵收,背後理據乃基於在轉讓物業權益受限制期內,實不應再向業主收取利息。

購置首五年後,業主可獲准將其公營房屋單位出租。若承租者為合資格公屋租戶(例如已列於公屋輪候名冊內),業主更可隨即放租,這將有助於當局履行對合資格者許下而暫時未能實踐的服務承諾;否則業主亦可在首五年禁止轉售期過後,才將單位出租與共開市場的租客。無論哪種情況,租值均取決於市場。

政府的200萬元貸款,還款年期可比銀行貸款較長,與有關樓宇的預期壽命相若。若住戶財政狀況惡化,政府甚至可暫時只收按揭利息而不涉本金,從而發揮保險功能。

上述建議令政府成為公營房屋的債權人,而非資產共同持有人,從而令住戶有清還債款的希望,終能如私樓業主般,從物業獲得利益。

有關安排亦可讓政府即時收回發展成本,最後收回列明的十年平均地價。地價成為政府的應收帳款,自然可經證券化在資本市場出售。

這安排由政府承擔各種市場風險,矯正對弱勢家庭造成較大損害的市場不完善性,有助於應對負擔能力方面的問題;而且並不涉及直接資助,不會因僅為部分人提供慷慨資助而有偏袒之嫌。出售公營房屋單位以接近市價的水平發售,未償還貸款亦會收取利息。

房屋委員會將會以100萬元把有關公營房屋單位售予合資格住戶,首期為5至10%。(亞新社)

現有公屋賣予租戶

同一原則亦可適用於現有公營房屋,單位售給現行租戶,地價則以有關單位近十年來地價平均值、建築物價值、原先發展成本折舊價,再加上建築成本增值計算在內。

至於現有資助公營房屋(居屋及租置單位),亦須考慮相關問題。此等單位既已售出,如何計算尚欠價值?假使原先售價等於當年市價五成,則有關樓宇價值和地價可視為已半數支付。樓宇原先發展成本中尚未償還的價值,應加以折舊,再加上建築成本增值;未補地價則應以過去十年地價平均值為準。

「首次置業貸款計劃」與「綠表置居計劃」,實應馬上落實採取上述方案,成為先導計劃。

基於同一理念,政府合作建屋計劃亦可解凍,甚至有望重新發展其中部分單位。

異議舉例

我曾聽聞中產階層反對如此厚待低收入家庭──社會雖願意提供容身之所,卻非滿足其置業願望。如此指控未免錯判形勢。

目前,公屋地價和發展成本,根本無法靠租金回本。若認真核算立即便知,公營房屋成本實由一眾中產以某種稅務形式資助,對此一階層以至整體社會都是沉重負擔。

我的建議按接近市價水平,以釐定公營房屋售價,並無折讓可言。政府支援僅限於承擔市場風險,並為低收入家庭矯正「資本市場不完善性」,況且不少原屬中產的家庭,現已墮入低收入家庭之列。

我聽過的另一反對意見是,政府不應鼓勵低收入家庭冒異常風險,一旦樓市崩潰,該如何是好?

物業市場崩潰,固然在實質上以至心理上足以造成重大打擊,但既然上述假設的每個公營房屋單位「200萬元債項」不過是政府的賬面值,這兩方面的壓力自然易於減低。

至於債權人行使止贖權,或債務人無法償還貸款之虞,既然債權人是政府,問題亦容易解決。只要實質疑慮消除,公營房屋業主也就較易心安理得,渡過樓市崩潰的難關。

目前,公屋地價和發展成本,根本無法靠租金回本。(亞新社)

固定地價減輕負擔

還有一種異議,源於政府在同一座樓宇中,推行「租置計劃」和出租公屋單位遇到的棘手情況,這無疑是管理難題。

當初出售「租置計劃」,並非所有住戶都購買單位。購置單位者明知部分鄰居無意購買,但何以照買如儀?其中一些業主可算精打細算,所購單位可由子女繼承,亦免於被要求繳交雙倍租金;另一方面,當要分擔樓宇維修開支時,又可擺出事不關己的公屋租戶態度。

不論居屋抑或租置單位,都免不了埋下這種危機。假使樓宇須重新發展,業主無法負擔未補地價的情況頓成燙手山芋,但要業主遷出其原則上擁有的公屋單位,以作重新發展,卻必先給予賠償才有望成事,否則大部分業主都無法負擔(日益升值的)未補地價。

問題是,正因為無法負擔日益升值的未補地價,一般公營房屋單位業主並未真正把單位視為己有。我建議的方案則提供化解之道。

未補地價之債項若能固定,而非隨土地價值趨升,業主自會負擔得來,將促使更多公屋租戶購置所住單位。一旦同一公屋樓宇單位多屬購置性質,住戶的共同利益就較易確立,亦較易安排餘下租戶重新遷移。

私有化令市場流通

事實擺在眼前,現行公營房屋政策亟待改革,皆因120萬個公營房屋單位使用不足比例日增,單人住戶及兩人住戶為數眾多,其中更包括不少長者住戶。與此同時,公屋住戶中年輕成員遷往私樓或劏房者則為數日增。私有化可使大批公營房屋單位在市場流通,即時紓解私樓租住單位短缺的困境。

資助出售公營房屋單位的計劃,可為低收入與中等收入階層重燃希望。計劃關鍵不在派錢,而在精打細算,重新調配。政府提供近乎零風險的債務融資,將樓價波動引發的市場風險順滑化,從而矯正「資本市場不完善性」,絕對有助弱勢家庭晉身房屋階梯,成為業主。

如此公營房屋政策可即時善用有限的房屋資源,長遠而言兼具可持續性;香港當前由房屋財富不均造成的社經分化鴻溝,亦有望縮窄。

把公營房屋政策轉為置業主導,實屬重大政策轉向。政府應如何立即行動?若未能行所當行,又會有何後果?本欄下月將詳加探討。

原刊於《信報》,本社獲作者授權轉載。

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王于漸

現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授,曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員;曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員,包括中央政策組(兼任)、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會(香港委員會)和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章,表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。
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