促進競爭須從政府規管入手|王于漸

封面圖片說明：競爭事務委員會口號。

競爭事務委員會（競委會）就近年住宅樓宇翻新及維修工程進行研究，根據市區重建局和香港房屋協會提供的500項工程資料中超過700項保密招標記錄，分析其中的投標形態，結果顯示存在操控投標的行為。

不用說，這結果自然引起極大迴響，因為印証了公眾素有的猜疑，矛頭直指工程顧問和承建商的貪婪不當行為。幕後黑手昭然若揭，公眾自難罷休，但要鎖定罪魁禍首殊非易事。

競委會同時謹慎地指稱單憑上述研究結果，並不能證明合謀行為「確曾發生」，這倒是言之成理。單憑統計資料反映的投標形態，可以有不同的詮釋，要證明有關行為不當，必須從具體個案中找出真憑實據。

以偏蓋全謬誤

無論統計資料的相關程度如何明顯，所得的訊息屬正面抑或負面，都有失實的可能，畢竟有關分析來自一份研究報告，而非可供呈堂的法律證據；要證明罪行「需作進一步調查」，過程難免耗費時間金錢，結果卻仍屬未知之素。

研究報告中所臚列的統計分析始終令人極度關注。究竟政府應有何回應？競委會又應如何跟進？

雖然輿論聚焦於商家貪婪和政府監管不足這兩方面，但工商界圍標或壟斷作風並非純由貪婪造成，難道不參與圍標、壟斷的商家就不貪婪？

公營機構需遵照政府既定的採購程序，甄選亦有一貫準則，首要考慮在於責任承擔，公職人員若是貪污瀆職，無論所渉金額如何微不足道，所犯錯誤亦被視作比浪費百萬公帑更為嚴重。

政府守則例必以價低者得，以期易於向公眾交待，對競投人所擁有的私人資訊亦不會引用，以免最終投標結果可能受到質疑，於是慣常出現令人懷疑的投標結果與及工程項目超支的現象，競委會發現投標慣性地偏離成本根本就不足為奇。中標承建商能否順利完成工程，也是公眾的另一關注重點。若中標工程「爛尾」（例如中標承建商破產）收場，無疑令政府極為尷尬。

「但求無過」遺害

在價低者得、但需避免工程「爛尾」的大前提下，傾向以往績優異的競投者作為首選；政府的採購程序不期然處處設限以促使此等公司順利中標，由是縮減競投機會。

即使撇除優待大公司的慣例，官僚程序繁瑣造成延遲付款，加上中標者須為工程項目墊支大額保證金，令小規模及新成立的公司對競投公共工程項目卻步。至於投標程序的繁文縟節、支付高昂的保證金、承受官僚制度下延期付款的財政負擔，非精通此道的大公司實難以應付。一言以蔽之，公開競投及採購程序非為鼓勵競爭而設，而是但求向公眾交待，盡量降低「爛尾」風險，項目最終往往所費不菲，競投價低但工程最終超支。

把新成立的小型公司拒諸門外的公開採購程序往往造成同業聯盟（cartelization）的壟斷和操控投標（bid rigging）現象，其中的屏障——旨在確保大公司中標，周而復始的遊戲規則令大公司有如未卜先知，透過聯營方式壟斷投標。

貪婪若能驅使同業以聯盟方式經營，同樣亦能使聯盟之內互相爾虞我詐，出賣對方亦屬獲利捷徑，是以聯盟天生不穩定。唯有聯盟內成員彼此監察，制裁作弊者，才能防止作弊。

假使同業聯盟方式行之有效，其最大公敵莫過於毋須受制於聯盟同業的新興公司。門檻下降才有助新公司進場；公共工程項目競投往往預設較高門檻，對新公司不利，等於讓早已進場的公司得享優待。門檻愈高，假以時日，行內同業聯盟操控投標的現象只會變本加厲。

自從針對樓齡30年以上舊樓的「樓宇更新大行動」計劃在2009年推出以來，舊樓翻新工程變得異常昂貴；2012年起，這類私人樓宇更硬性規定必須驗樓。

依我看來，舊樓維修費用如此高昂、操控投標現象如此普遍，與政府規定必須從認可名冊中挑選承辦商及分包商絕對有關係，此舉對自由競投無疑構成重大障礙，即使名冊定期更新，新公司亦難越雷池一步。

因時制宜契機

我認為競委會不妨向廉政公署的經驗借鏡，該署屬下防貪處定期檢討政府規例，盡量減低足以引致貪污的機會；同樣，競委會亦可定期檢討政府各項相關規例及程序，包括投標規則及挑選準則，以審查市場門檻會否過高，或有助長同業聯盟、降低經濟效率或窒礙競爭之處。毋庸贅言，政府部門應隨時準備通力合作，例如修訂現行規管慣例及程序，以實現此一目標。

經濟學研究，尤其拍賣理論及博奕論（game theory），在這方面極有幫助，即使未能徹底杜絕形形色色的操控投標及同業聯盟，但總能提供頗有效的對策。事實上，競委會既具備調查及收集資料的職權，在構建經濟分析及知識方面極具優勢。

2011年，我曾為文反對制訂競爭法，因認為立法無助促進競爭之餘，反會有礙市場競爭；我一直認為香港市場競爭環境中最有違競爭之處，實源於政府規管及政府壟斷，這從教科書市場以至城市發展規劃，可見一班。

以為操控投標、同業聯盟、缺乏競爭皆主要由於貪婪，實在是錯判形勢。貪婪引致競爭，但競爭過度的「割喉」弊病，令業界寧取同業聯盟方式以作平衡。要是沒有政府規管造成的市場門檻，同業聯盟不僅代價高昂，也難以成事。當政府介入，貪婪驅使商界利用政府制訂政策設置市場門檻，並防止同業聯盟之間互相傾軋。

兩年前，The Economist 雜誌制訂一套「裙帶資本主義」（crony capitalism）指標，背後理念在於部分行業有「尋租」傾向。經濟學家所謂「尋租」，指的是土地、勞動力、機器、資本等生產元素的擁有者，尋求高於在自由競爭市場中可獲取的利潤，同業聯盟、壟斷、遊說皆為慣用的尋租手段。容易產生尋租活動的行業，例如樓宇維修，傾向於經常與政府互有溝通，或由政府發牌經營，上文所討論的大型維修工程即屬一例。當年香港被《經濟學人》列為榜首。

香港大部分有違競爭原則的市場慣例，主要源於各類政府規管，影響遍及本地各關鍵經濟環節。競爭事務委員會若能運用其法定權力，對上述現狀作出適當改善，可說是造福社會。

原刊於《信報》，本社獲授權發表。

（封面圖片：競爭事務委員會）

王于漸

現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授，曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員；曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員，包括中央政策組（兼任）、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會（香港委員會）和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章，表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。