促進競爭須從政府規管入手

 

競爭事務委員會（競委會）就近年住宅樓宇翻新及維修工程進行研究，根據市區重建局和香港房屋協會提供的500項工程資料中超過700項保密招標記錄，分析其中的投標形態，結果顯示存在操控投標的行為。

 

不用說，這結果自然引起極大迴響，因為印証了公眾素有的猜疑，矛頭直指工程顧問和承建商的貪婪不當行為。幕後黑手昭然若揭，公眾自難罷休，但要鎖定罪魁禍首殊非易事。

 

競委會同時謹慎地指稱單憑上述研究結果，並不能證明合謀行為「確曾發生」，這倒是言之成理。單憑統計資料反映的投標形態，可以有不同的詮釋，要證明有關行為不當，必須從具體個案中找出真憑實據。

 

無論統計資料的相關程度如何明顯，所得的訊息屬正面抑或負面，都有失實的可能，畢竟有關分析來自一份研究報告，而非可供呈堂的法律證據；要證明罪行「需作進一步調查」，過程難免耗費時間金錢，結果卻仍屬未知之素。

 

研究報告中所臚列的統計分析始終令人極度關注。究竟政府應有何回應？競委會又應如何跟進？

 

雖然輿論聚焦於商家貪婪和政府監管不足這兩方面，但工商界圍標或壟斷作風並非純由貪婪造成，難道不參與圍標、壟斷的商家就不貪婪？

 

公營機構需遵照政府既定的採購程序，甄選亦有一貫準則，首要考慮在於責任承擔，公職人員若是貪污瀆職，無論所渉金額如何微不足道，所犯錯誤亦被視作比浪費百萬公帑更為嚴重。

 

政府守則例必以價低者得，以期易於向公眾交待，對競投人所擁有的私人資訊亦不會引用，以免最終投標結果可能受到質疑，於是慣常出現令人懷疑的投標結果與及工程項目超支的現象，競委會發現投標慣性地偏離成本根本就不足為奇。中標承建商能否順利完成工程，也是公眾的另一關注重點。若中標工程「爛尾」（例如中標承建商破產）收場，無疑令政府極為尷尬。

 

在價低者得、但需避免工程「爛尾」的大前提下，傾向以往績優異的競投者作為首選；政府的採購程序不期然處處設限以促使此等公司順利中標，由是縮減競投機會。

 

即使撇除優待大公司的慣例，官僚程序繁瑣造成延遲付款，加上中標者須為工程項目墊支大額保證金，令小規模及新成立的公司對競投公共工程項目卻步。至於投標程序的繁文縟節、支付高昂的保證金、承受官僚制度下延期付款的財政負擔，非精通此道的大公司實難以應付。一言以蔽之，公開競投及採購程序非為鼓勵競爭而設，而是但求向公眾交待，盡量降低「爛尾」風險，項目最終往往所費不菲，競投價低但工程最終超支。

 

把新成立的小型公司拒諸門外的公開採購程序往往造成同業聯盟（cartelization）的壟斷和操控投標（bid rigging）現象，其中的屏障——旨在確保大公司中標，周而復始的遊戲規則令大公司有如未卜先知，透過聯營方式壟斷投標。

 

貪婪若能驅使同業以聯盟方式經營，同樣亦能使聯盟之內互相爾虞我詐，出賣對方亦屬獲利捷徑，是以聯盟天生不穩定。唯有聯盟內成員彼此監察，制裁作弊者，才能防止作弊。

 

假使同業聯盟方式行之有效，其最大公敵莫過於毋須受制於聯盟同業的新興公司。門檻下降才有助新公司進場；公共工程項目競投往往預設較高門檻，對新公司不利，等於讓早已進場的公司得享優待。門檻愈高，假以時日，行內同業聯盟操控投標的現象只會變本加厲。

 

自從針對樓齡30年以上舊樓的「樓宇更新大行動」計劃在2009年推出以來，舊樓翻新工程變得異常昂貴；2012年起，這類私人樓宇更硬性規定必須驗樓。

 

依我看來，舊樓維修費用如此高昂、操控投標現象如此普遍，與政府規定必須從認可名冊中挑選承辦商及分包商絕對有關係，此舉對自由競投無疑構成重大障礙，即使名冊定期更新，新公司亦難越雷池一步。

 

我認為競委會不妨向廉政公署的經驗借鏡，該署屬下防貪處定期檢討政府規例，盡量減低足以引致貪污的機會；同樣，競委會亦可定期檢討政府各項相關規例及程序，包括投標規則及挑選準則，以審查市場門檻會否過高，或有助長同業聯盟、降低經濟效率或窒礙競爭之處。毋庸贅言，政府部門應隨時準備通力合作，例如修訂現行規管慣例及程序，以實現此一目標。

 

經濟學研究，尤其拍賣理論及博奕論（game theory），在這方面極有幫助，即使未能徹底杜絕形形色色的操控投標及同業聯盟，但總能提供頗有效的對策。事實上，競委會既具備調查及收集資料的職權，在構建經濟分析及知識方面極具優勢。

 

2011年，我曾為文反對制訂競爭法，因認為立法無助促進競爭之餘，反會有礙市場競爭；我一直認為香港市場競爭環境中最有違競爭之處，實源於政府規管及政府壟斷，這從教科書市場以至城市發展規劃，可見一班。

以為操控投標、同業聯盟、缺乏競爭皆主要由於貪婪，實在是錯判形勢。貪婪引致競爭，但競爭過度的「割喉」弊病，令業界寧取同業聯盟方式以作平衡。要是沒有政府規管造成的市場門檻，同業聯盟不僅代價高昂，也難以成事。 當政府介入，貪婪驅使商界利用政府制訂政策設置市場門檻，並防止同業聯盟之間互相傾軋。

 

兩年前，The Economist 雜誌制訂一套「裙帶資本主義」（crony capitalism）指標，背後理念在於部分行業有「尋租」傾向。經濟學家所謂「尋租」，指的是土地、勞動力、機器、資本等生產元素的擁有者，尋求高於在自由競爭市場中可獲取的利潤，同業聯盟、壟斷、遊說皆為慣用的尋租手段。容易產生尋租活動的行業，例如樓宇維修，傾向於經常與政府互有溝通，或由政府發牌經營，上文所討論的大型維修工程即屬一例。當年香港被《經濟學人》列為榜首。

 

香港大部分有違競爭原則的市場慣例，主要源於各類政府規管，影響遍及本地各關鍵經濟環節。競爭事務委員會若能運用其法定權力，對上述現狀作出適當改善，可說是造福社會。

 

原刊於《信報》，本社獲授權發表。