中國新時期的內部風險

中國新時期面臨怎樣的內外部風險？風險的根源無非來自兩個方面，即內外客觀環境的變化和應對策略的錯誤。總體看來，進入新時期以來，中國所面臨的內外部風險，仍然是圍繞着十八大前後討論多年的兩個陷阱而展開的，即內部的中等收入陷阱和外部的修昔底德陷阱。

兩大陷阱的風險

這兩個陷阱的風險有兩方面，一是諸多客觀環境有可能促成國家掉入這兩個陷阱，另一是主觀層面沒有能夠拿得出有效的政策去避免這兩個陷阱，這後一方面的決策錯誤也就是前些年一直在討論的顛覆性錯誤。本文先討論中等收入陷阱，修昔底德陷阱另文討論。

在十八大前後，人們對中等收入陷阱爭論多年，現在不再爭論，不爭論的原因有兩個。第一，這些年一些人過於樂觀，認為中國已經逃避了中等收入陷阱，已經位於發達經濟體的低端國家。既然已經逃避，那麼就無需討論了。第二，不能爭論。中國並不缺乏悲觀的人們，但悲觀論很容易被視為是政治上不正確。不過，今天隨着內外部環境的急劇變化，人們開始感覺到國家無論是離中等收入陷阱還是離修昔底德陷阱都不遠了；如果沒有強有力的政策，就會難以避免陷入。

那麼，中等收入陷阱危機的核心在哪裡？危機根源有很多，但主要體現為不發展的危機。改革開放以來，「發展是硬道理」一直是重要決策的首要考量。作為一個發展中國家，中國社會面臨無窮的問題。這並沒有什麼好驚訝，任何社會都是如此。但中國成功的地方就在於持續的發展。所有問題都是在發展過程中得到解決的。但一旦發展本身出現問題，造成不發展的局面，那麼所有其他問題都會浮現出來，不僅得不到解決，甚至會惡化而最終演變成危機。

如同其他的問題，中等收入陷阱也必須通過可持續的發展而加以避免。十八大之後，中國經濟發展進入新常態，即從以往的兩位數高增長下降到7%以下，即中速增長。這個轉型不可避免，因為沒有一個經濟體可以維持永久的高增長，無論是環境，能源還是人力資源，都很難承受如此持續的高增長。更為重要的，在高增長階段，人們對一個重要問題關注不夠，即什麼樣的高增長？如果高增長導致社會的高度分化，環境的惡化，資源的衰竭，那麼高增長不僅不可持續，而且是「壞」的高增長。因此，十七大提出了「什麼樣的發展？」的問題，國家政策的重心開始轉向社會分配。近年來，國家更提出了從數量經濟到質量經濟轉型的政策目標。

但即使是中速增長，如果能夠在今後10年至15年維持6％到7％的增長，那麼中國仍然能夠逃避中等收入陷阱，而進入發達經濟體。十九大規劃了從2017年到2050年的國家發展遠景，即到2020年實現全面小康社會，到2035年基本實現社會主義現代化，而到2050年實現富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

可以預期，到2035年中國會提升為發達經濟體，至少是今天「四小龍」經濟體（即韓國，新加坡，香港和台灣）的最後一位即台灣的水平，即人均國民所得25,000美元左右。中國今天人均國民所得是9,000多美元，儘管要達到台灣的水平還有很長的路要走，但如果能夠把自十八大以來的「一攬子」經濟發展政策有效地執行下去，這個目標並不難實現。

擔心中等收入陷阱的原因

那麼，為什麼現在人們擔心中等收入陷阱的來臨呢？這裡既有內部官僚機構不作為的因素，也有外部國際環境變化的因素。

官僚機構是政策執行者。為什麼不作為？這裡既有決策的原因也有執行的原因。就決策來說，這些年強調政策頂層設計非常重要，因為改革到了這個階段，即全面深化階段，部門和地方主導的零星改革難以為繼。但是決策的頂層性往往導致一些政策缺少科學性和可執行性。例如自由貿易區的政策涉及面過廣，沒有充分考量到試錯成本，導致很多權力沒有能夠充分下放下去。原因很簡單，如果這些權力都下放了，整個國民經濟就會受到影響。因為沒有人能夠保證自由貿易區一定能夠成功，一些部門不敢下放權力，並非毫無道理。

又如精準扶貧極其重要，因為這關乎於社會公平和穩定。不過，很多地方的政策設計又過於理想，近於烏托邦，把精準扶貧理解成為徹底消滅貧困。但事實是，即使是最富有的社會也仍然會有相當一部分窮人的存在，世界上找不到一個沒有窮人的社會。為了實現一個沒有窮人的社會，很多地方動員了最大的力量進行扶貧。但動員式扶貧很快就造成了扶貧人員的疲乏，在執行過程中演變成形式主義的扶貧。現在一些地方開始擔憂，一旦政府停止輸血，那麼就會出現大規模的返貧。

再者，在決策方面，在一些政府層面，這些年也表現出追求政策數量，而忽視政策質量的趨向。其中一個原因就是一些人從數量上來理解全面深化改革，追求決策的數量，以為政策數量愈多，改革就愈全面。實際上，全面深化改革並不意味著所有這些所界定的改革領域，具有同等的重要性和緊逼性。政策必須講究突破口，就是從前所說的綱舉目張。沒有人可以不問輕重緩急而全面推進改革。

此外，政策的質量往往並不取決於政策的理論邏輯，而更多的是取決於實踐邏輯，一個政策有很強的理論邏輯，並不見得具有實踐邏輯。一個不符合實踐邏輯的政策往往是不可執行的。政策過多，政策沒有執行下去，這些就導致了政策信譽度的下降，出現了人們所說的塔西陀陷阱，即人們不相信政府所制定的政策了。

就政策執行難來說，原因也很多，但其中一個因素就是科學的權力監督機制還沒有到位。無論是反腐敗還是克服既得利益對改革造成的阻力，都要求權力監督機制的高度集中。為此，十九大在此前的地方實踐基礎上，設立了監察權，表明內部三權體制的到位，即決策，執行和監察。這個體制對中國的長久治安具有里程碑式的意義。不過，三權之間的邊界，內部運作機制，三權之間的關係，這些都需要很長時間的探索。就目前來說，一旦監察權過度，或者說什麼都可以監察，那麼執行權就會被閒置 。

在實踐上，如果要改革或者執行政策，那麼必然有犯錯誤的風險；一旦犯錯誤，那麼就要被監察在很大程度上說，如果監察機構的唯一責任就是尋找政策執行者的錯誤，那麼一定能夠找到錯誤的，就像在互相否決的多黨制下，反對黨一定能夠找得到冠冕堂皇的理由來反對執政黨。目前的中國，在很多地方，可以說是告狀的人多於幹活的人，並且告狀是零成本的。在這樣的情況下，很多官僚理性地選擇不作為。儘管不作為也會有風險，但較之犯錯誤而帶來的風險，不作為的風險仍然是低的。儘管中央也就此出台了文件，容許改革中的試錯，但這些文件都不具有法律意義，很難改變執行者的實際行為。

此外，中等收入陷阱的風險因為國際環境和地緣政治，尤其是最近中美貿易戰等因素而在大大提高（外部因素如何影響中國的中等收入陷阱需​​要另文論述）。

如何避免陷入中等收入陷阱

那麼，就內部來說，在目前的情況如何通過政策的變化，而避免陷入中等收入陷阱這一顛覆性錯誤呢？至少如下幾個方面是可以考量的。

第一，要正確理解頂層設計。不能把頂層設計簡單地理解成為上級設計，更不是少數人關起門來設計。有效的政策必須是自下而上和自上而下的結合；同時，沒有大量的調查研究，很難有科學的頂層設計。

第二，決策需要從數量轉向質量。儘管改革需要克服零散進行，而全面推進，但必須在眾多的政策中找到有效的突破口。有突破口和沒有突破口的全面推進，效果是不一樣的。

第三，中央政府要抓大方向，而執行部門要抓細節。現在很多政策過於宏觀，過於理論化，甚至過於意識形態化，而缺少可執行的細節。沒有細節的政策不僅很難執行，而且在執行過程中會走樣。而政策的細節需要專業人才的參與。就中央地方關係來說，很多政策更需要地方的參與。

第四，在很多領域，國家需要地方性政策。中國的國家規模就決定了地方的重要性。改革開放以來，如果沒有地方的積極能動性，很難理解中國社會經濟方面的巨大變遷。儘管在一些領域例如金融，法治等，中央政府的作用愈來愈重要，也就是說集權有需要，但很多政策領域仍然要求地方扮演主要角色，例如地方經濟和社會服務等。這些領域，地方是主體，而中央是監管者。

第五，需要做政策檢討和評估。這些年在調整經濟結構方面努力不少，但效果不那麼理想。例如大家都意識到重點要放在發展實體經濟上，而要遏制過度的金融和互聯網經濟等。但這麼多年下來並沒有改變重金融和互聯網而輕實體經濟的局面，最多的金融力量也流不到實體經濟上去。這是為什麼呢？

第六，政策執行需要讓各個行動主體行動起來。這就需要有選擇性集權和有選擇性分權，該集中的就集中起來，該下放的就放下去。十八大三中全會所規定的市場和政府之間的關係，國家和社會之間的關係需要轉化成為實際可操作的政策。就行動體來說，這些年的局面是中央在動，但地方，國有企業，民營企業和外企都很難動，甚至沒有動起來。改革開放以來，這些才是政策執行的主體。如果這些行動體不能動起來，那麼政策仍然會停留在紙面上。

第七，重中之重就是建立十八大四中全會所設定的法治政府。無論是政府的合法性還是效率都取決於法治政府。就經濟來說，法治政府就是規制政府，政府不僅要規制企業行為，也要規制自身的行為。儘管建設規制型政府早已經成為改革的目標，但迄今為止政府仍然是控制型政府。這也就是為什麼這些年來儘管政府本身提倡審批權下放但仍然難以下放的主要原因在規制型政府下，企業的運行原則應當是「自由進入，市場先行，政府退後，有效監管」；但在控制型政府下，政府仍然站在門口，不讓企業進入。社會方面也如此。如果政府不給社會發展的空間，社會永遠不會成長起來。

簡單地說，政府是一個法治構架，而不應當管那麼多細節。細節屬於市場和社會，沒有市場和社會，就不會有任何可持續的發展動力機制。

原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。