申訴專員調查報告
2018年4月17日,申訴專員發表了《水務署對政府水管的修護和危機處理》報告,並舉行記者招待會,其中的重點是水務署監管爆喉事故不力、水管滲漏比率過高、署方沒就減低滲漏比率定下像新加坡的5%甚至更低的目標。報告公開後,傳媒和一些社會知名人士「大義凛然」地群起炮轟水務署對爆喉「闊佬懶理」和「年嘥公帑港幣5.3億元」。
牛角與尖端
大家可有想過,放在面前是一隻巨大牛角,但市民的注意力卻被引領至牛角的尖端?報告內容提到,水務署自2000年開始分階段進行「更換及修復水管計劃」(「更換計劃」),在15年內更換3,000公里水管,而水管爆裂個案也由2000年的約2,500宗大幅下降至2017年的88宗;至於滲漏比率則由早年的25%下降至15.2%(讓我們簡化為降低了10%)。
大家可有想過,由2,500宗爆喉事故降低至88宗,降幅是多少?那是96.5%啊!大家可曾聽過,任何一個政府或私人機構創下了這樣的成就?可惜,水務署對社會的貢獻未被歌頌,餘下的3.5%卻被大造文章。至於把滲漏比率由25%減低至15%又是多少呢?那是四成啊!並非談笑用兵就可達到。水務署有沒有因為疏懶引致滲漏比率未及新加坡的5%、使香港每年浪費價值5.3億的食水,我們在下面詳細討論;但是水務署透過「更換計劃」減低滲漏,成功為港人年慳5.3億港元,卻是鐵一般的事實。
「更換計劃」的來龍去脈
水務署於1990年代後期完成了「全面水資源計劃」(Total Water Management)的研究,為了減低爆喉和滲漏的機會,向政府申請撥款進行一項史無前例的大型「更換計劃」,工程分四期進行,更換及修復3,000公里的舊水管。工程一直不獲批准,經過2000年金鐘爆喉引致交通癱瘓事件後,計劃才獲得通過。由2000年開始延續15年至2015年,在高峰期全港每天有數百個不同大小長短的喉坑進行工程。這項龐大的工程,全部由水務署內部調配資源來處理,連一個職位也沒有增設。至於其他工務部門如路政署,每當有如青馬大橋和港珠澳大橋等大型工程,也會開設一個由D3或D2級首長級職位去領導一個新設的處(Development Office),另設數十至數百位各級工程人員去管理整項工程。水務署在進行「更換計劃」工程期間,克服了無數的困難險阻,經過15年完成了艱鉅的任務,當中有一些戰勝逆境的故事,可在過去十年水務署的員工通訊季刊《點滴》看到。水務署是透明度極高的部門,《點滴》是公開的,登入水務署網頁就可以找到。
香港和其他城市的比較
首先要說明一點,水管並非完全不透水(waterproof)的物體,水管是有「可接受滲漏限制」(permissible leakage limit)的。香港目前的水管滲漏比率為15.2%,而一些先進城市的水管滲漏比率為5%至32%,香港在中游位置。以香港的特殊環境取得目前的成就,表現可圈可點,絕非容易。香港的不尋常情況令水管滲漏比率高企的成因包括:
1. 山多平地少,在相當細小的範圍裏,地面高度可以有很大分別,水壓必須相當高才能供水至全個供應區域(supply zone);
2. 香港路窄車多,交通繁忙,多貨櫃車和其他重型車輛,地底水管受震動影響嚴重;
3. 香港公共事業多,路底管線比其他城市密集,需要挖坑進行接駁、維修和重署的或然率甚高,此起彼落,互相影響;
4. 新建和重建樓宇特別多,甚至不時有頗新的樓宇拆卸重建,建築工程及各種設施的的接駁工程加重對水管的影響。
申訴專員指香港的滲漏比率較新加坡高是落後,其實剛剛相反,新加坡能夠把滲漏比率控制在5%,是因為新加坡的發展比香港落後。
水管爆裂及滲漏和罪案的比較
以水務署的職能來說,處理爆喉和滲漏相當於警務處應付大型罪案和小型罪案;水務署已經把大型和小型罪案分別減低了96.5%和40%,你會否因為餘下的罪案歸咎為警務署辦事不力?
香港的環境和新加坡有很大差異,申訴專員期望水務署的滲漏比率和新加坡的相若,等如期望里約熱內盧的治安和日內瓦相若。
持續減低滲漏比率的努力
水務署在1990年代進行「全面水資源計劃」的研究,訂定「更換計劃」方案,向政府爭取撥款,費盡心力克服困難完成工程,成功把滲漏比率由25%減至15.2%,訂定和執行「智管網」計劃,打算在2023年完成,並定下在2030年把滲漏比率降低至10%的目標。以上一切,皆讓我們清晰地看到水務署的人員盡心盡力,在資源緊絀下循序漸進地對付滲漏的問題。
在此簡單地介紹「智管網」計劃的困難之處:香港約有8,600公里水管,工程需要在水管不同的策略性位置上面建造豎井,以安裝減壓和量壓的儀器;路底管線繁多,水管常常處於較細小的管線之下,豎井的闊度比水管的直徑大得多,建造每個豎井差不多都要得到一個或以上的公共事業的合作,把管線遷移讓路。找尋可行的豎井和遷移管線的位置有時難若登天,可謂「粒粒皆辛苦」。
有識之士很可能聽過「邊際回報遞減定律」(Law of Diminishing Marginal Returns)。例如一個胖子下定決心減肥,最初減30磅不難,逐漸再減五磅、減兩磅愈來愈難;愈接近極限,多減一磅就要費盡九牛二虎之力。以香港的特殊環境,把滲漏比率減至15%已非容易,要再減低每1%所需的努力和資源愈來愈多,達到10%的目標實屬難能可貴。如果水務署承受不了無辜成為眾矢之的所造成的壓力、答應把目標定在5%以求暫避鋒頭,就是不負責任、自欺欺人。
申訴專員不滿意水務署所訂的目標,認為太慢。有誰不希望迅速大幅降低滲漏比率?水務署採取實事求是的態度;你可有聽過有人要求政府安排輪候公屋的市民一年內上樓呢?
恢復供水減低滲漏的服務指標
申訴專員指水務署公布的「食水喉管爆裂最長停水時間」服務目標複雜,市民難以監察;又要求水務署為恢復鹹水供應訂立服務目標。其實,有關食水喉管的目標是十多年前水務署回應審計署的「處理爆喉」調查報告而在《服務承諾》增加的項目。審計署滿意水務署的回應,亦沒有要求加設鹹水喉管的目標。現時計算食水喉管目標的達標率需要算一條簡單除數,申訴專員建議簡化以方便市民監察,水務署自當從善如流;至於為鹹水喉管訂立服務目標,實在是強人所難。鹹水的來源是海水,比食水相對混濁和含有較多雜質,修復鹹水喉管自然比修復食水喉管較為複雜、需時較長;停水時關不上水閥或恢復供水時無法開啟水閥的風險亦較大,修理喉管時如遇到節外生枝的情況,恢復鹹水供應的時間就會大幅加長。訂立太寬鬆的目標並無意義,訂得太嚴謹則隨時因未能達標而被責難。
申訴專員又建議「就減低滲漏比率定下指標,並定期向外公布最新的滲漏比率,以增加透明度及促進公眾監察」。水務署已訂立12年進一步減低滲漏比率5%的目標,增設服務目標並非毫無代價,需要人手處理和公布等,訂定新增項目需要明智抉擇,否則會自縛雙手做事。
水務署的《服務承諾》列出的項目比其他政府部門多,對各種服務訂下了詳盡的目標,現時公布的服務目標達41項,單是關乎日常供水服務的已有15項。相對來說,申訴專員公署的《服務承諾》只有五個項目,水務署工作之多元化和複雜性,自當不言而喻。在效率促進組舉辦的兩次「最佳服務承諾選舉」中,水務署的《服務承諾》兩度贏得「最佳內容」金獎,第二次更兼得「最佳整體服務承諾」銅獎。20多年來,差不多每年所有項目都能達標;還有一點是獨一無二的,就是水務署的《服務承諾》,每年都有增加訂定新項目的目標或提高原有項目的目標,甚至兩者都有。申訴專員就水務署服務目標的評語,有機會讓人誤會水務署未有做好《服務承諾》。
申訴專員的其他評語和建議
除了上述對申訴專員報告內容重點項目所作的詳細分析外,下面會就其他評語和建議作出簡單回應:
1. 密切監察「爆喉熱點」的情況,並釐定優次,積極跟進及進行改善工程──水務署多年前已有這樣做,「爆喉熱點」只是近年新設的名詞,採用的標準因與時並進而修訂了而已。
2. 破壞水管的承建商的罰款太低,欠缺阻嚇力;提醒各相關工程部門,倘若承辦商曾破壞水管,應在評核報告中反映其差劣表現,增加阻嚇力──罰款是根據修理費用、流失之水值和行政費用的標準訂定,如要提出檢控,需要有承辦商刻意破壞的證據,並由律政署而非水務署進行。在評核報告中反映承辦商差劣表現的機制早已切實執行。
3. 修改巡查道路工程項目的指引,訂立規劃巡查的客觀標準──指引已經十分詳細,申訴專員發現個别項目可以改善,水務署樂於跟從。
4. 檢討鹹水管爆裂個案的恢復供水時間遠較食水管個案為長的原因,提出和落實改善措施──上文已解釋原因,改善措施就是改為用淡水冲廁。水務署於1950年代末期開始大膽創新,推出全世界首個鹹水冲廁系統,60年來,水務署為香港節省了數以百億立方米計的食水。到目前為止,除了香港外,只有極少數地方使用鹹水冲廁,規模也甚小。
5. 在設立「智管網」的同時,應全力推行各項地下水管資產管理措施,維持供水網絡穩定健康──早已推行多時。
對申訴專員報告的整體回應
申訴專員公署的首項信念是「以公正客觀的態度進行調查」。報告中最重要的部分有關爆喉、滲漏和服務承諾的評語和建議,到底是基於事情的單一角度,還是經過全方位評審而作出呢?有沒有先了解外國和香港情況不同呢?
申訴專員的角色包括「在公職人員受到不公平指責時指出事實真相」,那麼專員檢討水務署因爆喉和滲漏所受到的指責是否公平,而整體報告是全部還是部分事實真相呢?
上一段的五項建議都是有建設性的,不過,水務署基於六項信念中之兩項「竭盡所能」和「精益求精」,早已推行各項措施,亦會根據建議尋找進一步改善的空間。然而,報告表達的方式,會否誤導市民以為水務署是個疏於職守的部門呢?
報告指「若滲漏比率和新加坡的5%看齊,每年可減少約9,600多萬立方米的食水及2,700多萬立方米的鹹水流失,相當於38,429個標準泳池的食水及10,883個標準泳池的鹹水。若以人均耗用食水量推算,上述數字的食水,足夠超過200萬名香港人使用一年。」報告批評水務署的「食水喉管爆裂最長停水時間」服務目標誤導,但是香港比新加坡多漏全年用水量的10%已是十分清楚,報告卻刻意撇開各種用途的用水量,只提到人均用水已達到200萬人一年用水量,製造嚇人效果;另外,相等的游泳池容量竟然「準確」至個位數,這是搧情還是公正持平的報道方式呢?
三個問題請讀者思考
我在此重申,水務署推行15年的「更換計劃」未獲政府增添一兵一卒:2000年計劃展開時,水務署編制處於高峰期的6,060,18年後的2017/18年度之末,編制是4,446,銳減了27%。現在請讀者憑着你的智慧,思考三個問題:
1. 水務署是每年為港人節省了5.3億港元,還是浪費了5.3億港元?
2. 水務署人員的工作態度,是積極進取,還是闊佬懶理?
3. 默默耕耘,任勞任怨,成績斐然的人員,不但未獲嘉許,連認同也沒有,更遭打擊士氣,這是否港人之福?
作者簡介:
中學就讀於伊利沙伯中學,長記校訓「修己善群」於心,擇善固執。1974年於香港大學工程系畢業後,加入政府為見習工程師,在服務水務署35年半期間,贏得230多個獎項,其中有30多個是「激勵員工積極工作計劃」的獎項,亦包括十次最佳男子運動員,其中三次在退休前四年內獲得。他先後獲部門委任為25個常設委員會或工作小組的主席或委員,是水務署的「公職王」。他獲得同事公認為「水務署的百科全書」。
熱愛運動和熱心公益,具備無比的幹勁和毅力。自1971年第一屆百萬行開始,他每年最少參加百萬行一次,至今已是48年。他於1971年首度參加吐露港渡海泳賽,至今約參加過100次各項長途泳賽。他於1977年參加全港首屆公開馬拉松,至今未有間斷,目標是要跑足50年全馬。他自1972年開始捐血,總共捐了171次全血,成為長者後依然繼續。至2017年他共參加了21次樂施毅行者,累積籌得320多萬元善款。認識關錫堯的人,都尊稱他為「關師傅」。