封面圖片：橫洲建屋計劃被輿論批評「摸底」後縮小規模（亞新社）
去年9月以來的兩個政府項目，均顯示下屆特區政府需要及時檢討與改進公眾諮詢機制和工作，也是所有特首參選人必須應對的議題。
橫洲建屋計劃被輿論批評因政府官員與地方人士「摸底」而縮小規模，亦沒有公眾諮詢；原本是一件好事的西九香港故宮文化博物館計劃，因政府一直保密，到最近突然宣布和簽約，為人詬病的是沒有按照西九管理局項目需要進行諮詢的有關條例。
究竟「摸底」（即與個別主要持份者作非正式溝通）與公眾諮詢的關係如何？林鄭月娥司長說西九故宮文化博物館計劃無須進行公眾諮詢，究竟政府或公營機構的什麼類型的政策或項目，在什麼情況下必須及如何進行公眾諮詢？
隨著公民社會和政治文化的發展，不同市民和團體都希望自己在政策制定中，有一定話語權和影響力。過去的港英政府與回歸以來的特區政府，都有就社會關注的重大公共政策進行公眾諮詢，其中有成功或不是那麼成功的經驗。
公眾諮詢與公眾參與
早於2003年，特區政府已制訂《公眾諮詢工作的指引》，為官員提供進行公眾諮詢時必須注意的一般指導性原則。2007年7月，時任行政長官曾蔭權出席立法會答問大會時，還把「公眾參與」視為未來的施政重心：
「每個政府及智庫組織，包括特區政府，都在重新思考如何在新時代之下吸納民意，走入群眾，改善政府決策過程，以體現真真正正的問責精神，這將會是一個由公眾諮詢的關係走向真正公眾參與的關係，所謂public engagement的演變過程。」
在曾蔭權的號令下，特區政府確實增加公眾參與活動的次數和質素，例如2008年在發展局局長林鄭月娥帶領的《「市區重建策略」檢討》，以及2008年底，由可持續發展委員會帶領的《構建優質和可持續建築環境的措施的社會參與過程》。上述兩項公眾參與活動均突破傳統由政府主導一切的諮詢模式，強化公民社會在政策制訂上的角色。
雖然政府一般都會分階段進行公眾參與，但以上兩次公眾參與的特別之處，在於它們在極少的前設下展開諮詢工作，未有就發展的需要和方向先下定論。除此之外，政府亦嘗試與不同的公民團體、研究機構建立夥伴關係，務求令公眾參與的過程更加公開，讓更多市民接觸政策資訊。
現任特首梁振英在各份《施政報告》中，均沒有提到公眾參與，但由發展局局長晉升為政務司司長的林鄭月娥，卻善用她以往的公眾參與經驗，曾經將之帶到現屆政府的主要政策中，包括扶貧、人口政策，以及西九文化區的管理工作。
時至今日，香港社會的狀況已經變得更複雜：公民社會組織的多元化和零散化、社會價值觀的改變、本土主義和激進思想行為的抬頭等等，為現有的公眾諮詢模式帶來新的挑戰。現時互聯網是大部分市民生活的一個重要部分，社交網站和網上論壇變成市民發表意見的主要平台，很多舊有的諮詢方法已經不能準確地收集民意；網民已成為社會群體的一個新類別，亦大大增加諮詢的難度。
諮詢制度應與時並進
政府2003年的《公眾諮詢工作的指引》過於寬鬆和籠統，指引性不足，亦未有持續更新，已經過時，舉例說，現時的指引未有預視互聯網的發展，令公眾諮詢未有全面運用互聯網的特點，廣泛接觸不同的群體和加強公眾對政策的了解；政府的一站通網頁亦有改善空間，以配合公眾諮詢和參與的新趨勢。
另一方面，西方國家的有關守則都十分詳細列明每個公眾諮詢步驟的關鍵和原則，比香港現有的諮詢指引更為完整，例如英國的 Code of Practice on Consultation，列出官員在諮詢過程中必須遵守的行為守則；英國又設有諮詢協調員（consultation coordinator）一職，透過其專業知識和經驗，協助官員制訂具體的諮詢策略。
歐盟的諮詢指引（consultation guideline）並非以守則限制官員的諮詢方法，而是透過具體列出每個細緻的步驟、原則和理念，引導官員進行有效而成功的諮詢。
香港公務員並非公眾諮詢策略專家，沒有經過專門培訓，進行公眾諮詢時會各師各法，結果成效好壞參差。政府亦未有總結以往公眾參與工作的經驗，成功經驗因而不能延續至其後的諮詢工作，從而建立一個持久有效的機制。
公眾諮詢或參與乃政府及早疏導社會矛盾，並在政策上取得認受性的必要條件。一個公眾諮詢項目是否成功，不單有能否落實政策作為衡量指標，其過程牽涉的公眾教育、意見交流、價值觀釐清、分歧的收窄，乃至於官民互信的提升，也是公眾參與所衍生的正面影響。
新一屆特區政府有需要就公眾諮詢的模式進行檢討。重視及善用公眾參與，有助於重建官民互信，回應公民社會的要求，並逐步在重大公眾政策上縮小矛盾，紓緩社會對立氣氛。
特首參選人有何管治策略．二之二
原刊於《信報》，獲作者授權後轉載。
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