三權分立迷思港回歸前後從未實行|葉劉淑儀

最近，就香港政制是否實行「三權分立」這個問題，社會上鬧得沸沸揚揚，其實我早於2016年12月已撰文《三權分立的迷思》提出──「香港的政制並不是行三權分立。直至1993年港督不再出任立法局的主席及議員為止，香港的立法局在英殖時期一直都是由行政機關主導，港督及司級官員在立法局佔大多數。」近期我也多次公開說明過。

現實操作三權分立難全實現

「權力分立」（Separation of Powers）是在西方啟蒙年代、十七世紀的英國哲學家約翰洛克（John Locke）提出的政治理念，主要目的是制約君主的權力。法國思想家孟德斯鳩（Montesquieu）則認為要避免權力集中，行政、立法、司法三權應該清晰地分開。

但是，理論歸理論，在現實操作上，「三權分立」難以完全實現。

英國哲學家伯特蘭羅素（Bertrand Russell）便在著作《西方哲學史》（A History of Western Philosophy）指出，英國的政制發展與「三權分立」南轅北轍。事實上，英國沒有成文憲法，實行的是「議會至尊」制度（Parliamentary Supremacy），英國內閣成員由國會多數黨或管治聯盟的議員組成，行政立法透過內閣緊密結合。《經濟學人》前主編沃爾特白芝浩（Walter Bagehot）也在其著作《英國憲法》（The English Constitution）提到，英國憲制成功的秘密，不單不是因為「三權分立」，正是因為行政立法的緊密結合所致。

相對地，羅素也在書中指出，美國有成文憲法，有把「三權分立」的精神寫入憲法內，總統與議會透過不同的選舉方法產生，最高法院相對獨立於行政立法機關，但是法官委任要得總統提名及國會批准，三者相互制衡。不過，美國最高法院權力非常大，可以改寫法律，反映三權之間並非完全獨立。

港督牢控行政立法政令無阻

回說香港，在英殖時期，立法局的成立及職能，是根據《英皇制誥》（The Letters Patent）制訂，官守議員及非官守議員均由香港總督委任，沒有民選議席。立法局主席由港督當然擔任，憲制安排上就是行政主導立法，實際上也鮮有發生議員投反對票的情況，政府施政亦暢順。

已故鍾逸傑爵士（Sir David Akers-Jones）曾經告訴我，什麼是行政主導呢？就是行政局會議結束後，會議紀錄會以紅筆、紅色字列明「The Council advised and the Governor ordered」這句，即是「港督聽取行政局意見後，命令會發生的事」，就會傳達至立法局，通行無阻，政策得以落實。換句話說，即是由港督牢牢控制行政立法機關。

彭定康治下撤官守議員制度

這種行政主導立法，政令通行無阻的情況，在彭定康來港出任最後一任港督後，發生了改變，導致今日大家誤以為香港一直實行「三權分立」。

彭定康是來自英國議會制的政客，他在1992年來港履新後，認為由港督出任立法局主席、由官員出任議員，並不妥當，於是宣布自己不出任立法局主席。1993年，御用大律師施偉賢（John Swaine）成為首名出任立法局主席的非官守議員。

其後，彭定康繼續以各種措施削弱行政機關的主導地位，包括要求所有官員撤離立法局，於1995年取消官守議員制度。自此，行政機關在立法局失去以往的穩固支持。

彭定康強行把行政立法分家，當時很多官員均擔心，行政當局將無法控制立法局，立法局將會失控，於是想出補救方法，計劃設立「行政立法兩局議員辦事處」，保持兩局議員之間的聯繫，並計劃由兩局首席非官守議員鄧蓮如出任主席。

當時我是副行政署長，密鑼緊鼓地展開籌備工作，並計劃為辦事處開設D8級秘書長職位，當時的理想人選是劉李麗娟，皆因她與鄧蓮如熟稔，而且人緣好，游走兩局尊貴議員之間，應不成問題。

可惜的是，立法局自1992年引入直選議席後，出現了一批草根議員，他們不買首席非官守議員的帳，「行政立法兩局議員辦事處」計劃胎死腹中。

鄧蓮如大抵感知無法駕馭民選議員，在1995年宣布退休，1996年遷居英國。

人事沒分權羅弼時獨跨三界

司法方面，回歸前，香港一直享有司法獨立，而且這項優勢在回歸後受《基本法》保障。但是回歸前，人事任命方面沒有分權可言，容許高官橫跨行政、立法及司法三界──羅弼時爵士（Sir Denys Roberts）出任律政司和輔政司（後改稱布政司）期間，兼任行政立法兩局當然官守議員，及後更出任首席按察司──橫跨三權，獨其一人，反映三權並非分立。

此外，像英美那樣，香港的終審法院可以改寫法例。例如就變性人結婚的案件（W v Registrar of Marriages），終審法院的判詞等於修改了《婚姻條例》，容許男變女的人士結婚。換句話說，司法與立法之間，並非完全分割。

回歸前，司法機關的表現也不是完全不受監察，經典例子是彭定康甫上任便要求立法局監察司法機關的行政管理與效率。不知道是不是彭定康來港前，已收到關於司法機關排期過慢案件延誤的投訴，他上任後隨即要求立法局成立「司法及法律事務委員會」（Panel on Administration of Justice and Legal Services）。

我當時在行政署工作，得悉港督府下達了這項工作，我便籌備開設一個D8級的新職位「司法機構政務長」（Judiciary Administrator），專責協助首席法官處理司法機構的行政工作，於1994年首位出任此職的便是戴婉瑩女士。

特區施政難不等於權力分立

由於末代港督彭定康強行分拆行政立法，加上選舉引入大批強調「制衡」、「反對」的民選議員，埋下行政立法關係日趨惡劣的禍根。回歸後，董建華上台就任行政長官，便深深感受到特區政府難以駕馭立法會的苦況，近年局勢更是惡化，特區政府施政舉步為艱。但是關係惡劣不等於權力分立，從體制上而言，香港在回歸前後也並非實行三權分立，這點無容置疑。

原刊於《經濟日報》，本社獲作者授權轉載。

葉劉淑儀

行政會議非官守議員，立法會議員，新民黨主席，匯賢智庫理事會主席，海上絲網之路協會聯席主席。香港大學文學士、格拉斯哥大學文學碩士，史丹福大學管理碩士及東亞研究文學碩士。1975年至2003年服務香港政府，參與不同範疇工作，包括在地區層面推行政府民主化、國際工貿及保安。她是首位出掌紀律部隊（入境事務處）的女性（1996-1998），亦是首位女性保安局局長（1998-2003）。