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首頁 政局 三權分立、行政主導:應否?是否?是又如何,否又如何?

三權分立、行政主導:應否?是否?是又如何,否又如何?

《基本法》有關特區政治體制的規定,是否體現了三權分立?確認了特區的政治體制「是」或「不是」三權分立,有什麼實質後果?

曾鈺成 作者: 曾鈺成
2020-09-07
金玉良言

標籤: 三權分立中英聯合聲明分權制衡去中央化司法獨立基本法基本法起草委員會姬鵬飛政治體制港英年代行政主導行政長官西方民主鄧小平
《基本法》規定的政治體制,有「分權制衡」的性質,這是認為香港沒有三權分立的中央和特區官員都不否認的。(灼見名家製圖)
《基本法》規定的政治體制,有「分權制衡」的性質,這是認為香港沒有三權分立的中央和特區官員都不否認的。(灼見名家製圖)
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香港特別行政區的政治體制是「三權分立」還是「行政主導」?這問題每隔一段時間便會有人拿來爭論一番;最近因為教育局局長回應傳媒有關修改教科書的提問時說了「香港沒有『三權分立』」,又引起新一輪的爭論。我也來趁熱鬧,在這裏討論三個問題:

一、《基本法》起草委員會設計香港特別行政區政治體制的「立法原意」是什麼?要三權分立?要行政主導?

二、《基本法》有關特區政治體制的規定,是否體現了三權分立?是否保證了行政主導?

三、確認了特區的政治體制「是」或「不是」三權分立、「是」或「不是」行政主導,有什麼實質後果?

草委會怎樣看三權分立

第一個問題,研究《基本法》的學者自可從起草委員會浩如煙海的工作文件中尋找答案。但我們也可以從另一個角度,從《基本法》起草的歷史背景和當時的政治氣候,探討「政治體制」一章形成的指導原則。

特別行政區的政治體制並非從「零」開始設計,而是以香港在英國管治下已建立的體制為基礎演變而成的。《基本法》起草於1980年代後半段;香港當時經歷了十多年的繁榮穩定,很多人——包括中國政府——相信香港成功的竅訣之一是政治體制有很多優點。這些優點,自然應該在回歸後盡量保存下來。這些優點不可能包括「三權分立」:港英年代從來沒有實行三權分立,這是無可爭辯的事實。「行政主導」卻肯定是港英政府的特色,是港英政府以至倫敦經常引以為榮的優勢。當然,司法獨立也是港人和中國政府都同意要維護的:不論是否「三權分立」,都要司法獨立。

還有一點值得注意。鄧小平在1987年4月16日會見基本法起草委員會委員時說:「香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。……如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判定是否民主,恐怕不適宜。」有了鄧小平這一錘定音,起草委員會還會以「三權分立」為設計特區政治體制的原則嗎?

可是,有些人指出,《基本法》雖然沒有明言「三權分立」,但其中對政治體制的規定已包含了三權分立的「元素」或「特色」,所以不能說香港沒有三權分立。這就要研究上面提出的第二個問題。

為什麼要規定分權制衡

《基本法》的內容不能偏離中國政府在《中英聯合聲明》闡述的基本方針政策,其中包括:「香港特別行政區立法機關由選舉產生,行政機關必須遵守法律,對立法機關負責。」這兩行文字,決定了特區的政治體制跟回歸前的主要差別:第一、特區的行政權和立法權分別屬於兩個不同的機關,不能像港英政府,行政和立法權由總督和主要官員包攬;第二、立法機關選舉產生,不能像1985年之前的立法局,議員不是官守就是委任;第三、行政機關對立法機關負責,立法機關對行政機關有監察或者「制衡」的職能。

這些差別,顯然會改變行政和立法兩權之間的關係,對「行政主導」構成問題。中國政府願意接受這些轉變,沒有堅持把港英管治「行之有效」的體制更全面地延續至回歸後,這和當時中國以至全球的政治氣候有關:在全球範圍,「第三波民主化」浪潮已經興起,民主成為「普世價值」,也成為港人普遍追求的政治理想。在中國,改革開放剛站穩腳步,在意識形態上處於破舊立新的探索階段,對「西方民主」雖有戒心,也覺得不妨讓一國兩制下的香港有限度地試行。

《基本法》(草案)在1990年提交全國人大審議通過的時候,起草委員會主任委員姬鵬飛向大會作說明報告,其中說:「香港特別行政區的政治體制,……,必須兼顧社會各階層的利益,有利於資本主義經濟的發展;既保持原政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」

《基本法》規定的政治體制,有「分權制衡」的性質,這是認為香港沒有三權分立的中央和特區官員都不否認的。有了分權制衡,特區政府施政便不可能像過去港英政府那樣得心應手,沒有那樣不受牽制的行政主導了,這也是行政長官林鄭月娥曾經承認的。

肯定或否定有什麼後果

如果所有人對《基本法》的規定都準確理解、不持異議,那麼有些人說「這就是三權分立」,另一些人說「這就是行政主導」,是否無關重要了?這就要看第三個問題。

有些人擔心,否定三權分立,等於否定司法獨立。對於這一點,中央官員、行政長官和律政司長都作了澄清,強調司法獨立始終受《基本法》保障。不過,「三權分立」過去不但被特區兩任首席法官奉為圭臬,而且經常有法官在判案時提及,作為須遵循的原則。其實司法界談「三權分立」,說的只限於司法機關跟行政、立法兩個機關的關係,而不觸及行政、立法之間的關係,所以和有關「三權分立」或「行政主導」的爭論無關。如果現在要司法界承認過去提「三權分立」是錯了,以後不准再提,那會造成不必要的混亂。

另一方面,有些人認為,堅持「三權分立」說,就是「否定行政主導」,甚至要「去中央化」。這些指控不是毫無根據:《基本法》確實賦予行政長官在「一國兩制」下獨特的憲制地位;在中央對香港政策措施的落實上,行政長官的角色不可替代。如果把行政長官歸入「三權」中的一權,並不能準確反映這憲制地位;如果行政長官是在「三權」之外,那就不能說政府是由「三權分立」組成的了。所以,承認「以行政長官為核心的行政主導」,有肯定行政長官在「一國兩制」下的憲制地位的含義;而堅持「三權分立」說,就有否定這憲制地位之嫌。

原刊於《am730》,本社獲作者授權轉載。

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曾鈺成

香港政策研究所副主席。2008至2016年出任香港立法會主席,曾參與多屆立法會地區直選。現擔任培僑書院和培僑中學校監及培僑小學校董。1968年在香港大學畢業後,於培僑中學任教,後擔任校長。香港大學教育文憑及碩士。1992年與一群志同道合人士成立民主建港聯盟,並出任創黨主席,2003年改任會務顧問。回歸前,積極參與香港過渡期工作,曾出任香港特別行政區籌備委員會成員,並擔任全國政協委員。2002-2008年擔任行政會議成員。
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