一國兩制的可持續性|陳弘毅

全國人大常委會香港《基本法》委員會主任沈春耀，在5月27日的特區成立25周年《基本法》論壇中談到一國兩制的前景，他引述鄧小平在80年代的話：50年不變的「50年」是一個形象的說法，50年後也不會變，前50年是不能變，之後是不需要變。

沈先生又提到實踐是檢驗真理的標準，他指出，如果實踐的經驗證明一國兩制方針政策是成功、有效的、得人心的，它便能行穩致遠。那麼，對於香港來說，一國兩制的制度設計有沒有跨越2047年的可持續性？如要思考這個問題，必須首先回顧一國兩制的初心和及其在過去25年的實踐，總結經驗和教訓，然後才能作出前瞻性的分析。

一國兩制的設計初心

一國兩制方針政策的基本原則載於1984年的中英《聯合聲明》，其後在1990年由全國人大通過的《香港特別行政區基本法》中有更詳細的規定。《基本法》乃建基於兩個基本原則──中國對香港擁有主權的原則，以及中央授權香港特別行政區實行高度自治、「港人治港」的原則。

《基本法》規定保留香港的資本主義制度和以普通法為基礎的法律制度，並保障香港居民的權利和自由。它亦確立香港特別行政區的政府架構，和界定香港特別行政區與中央政府的關係。《基本法》賦予香港特別行政區的政權機關廣泛的權力，其權力範圍之廣，在外國的地方自治安排中是罕見的。

與此同時，《基本法》亦規定了中央直接對香港行使的權力，例如行政長官由香港的選舉委員會選舉產生後，中央任命行政長官和主要官員的權力，中央把涉及香港自治範圍之外事宜的全國性法律適用於香港的權力，以及解釋及修訂《基本法》的權力等。

《基本法》亦載有兩項重要條文，事後看來，這些條文在《基本法》的實施過程中影響較大。第一項為《基本法》第23條，它要求並授權香港特別行政區制定本地立法，以禁止叛國、分裂國家、顛覆、煽動叛亂等危害國家安全的行為。制定這條文的背景是，中央考慮到在中國内地，保障國家安全的法律主要是有關禁止「反革命活動」的刑法條文，而由於香港特別行政區不實行社會主義制度，中國内地這些關於「反革命罪」的法律不宜在香港實施，因此，《基本法》第23條便規定香港應自行立法以確保國家安全。

《基本法》第二項影響深遠的條文是關於香港政治制度發展方向的規定。港英時代香港的政治制度並不民主，但《基本法》的起草者在1980年代末的起草和諮詢過程中，決定積極回應香港市民表達的民主化願望。因此，儘管《基本法》規定香港特別行政區成立時，行政長官由選舉委員會選舉產生，立法會議員部分由功能組別和選舉委員會選舉產生、部分由分區直接選舉產生，唯亦規定特區政治制度的終極發展方向，為實現行政長官及所有立法會議員的普選。

國家安全立法變成敏感課題

2003年，香港特區政府提出國家安全法案，嘗試通過立法落實《基本法》第23條，履行香港的憲制義務。當時的法案已獲得英國御用大律師、知名人權法律專家彭力克（David Pannick）勳爵的認可，認為它符合《公民權利和政治權利國際公約》中訂明的國際人權標準。然而，泛民等反對派人士將這法案妖魔化並動員公眾反對，最終導致法案在七一大遊行後被撤回。

此後，國家安全立法成了一個敏感的政治課題，在市民對此擔憂及恐慌的情況下，2005年以來歷任行政長官都沒有再嘗試就第23條立法。必須指出，中央在23條立法失敗後仍然高度尊重香港的高度自治，從未指令任何一位特首在任何指定的時間恢復第23條立法工作。相反，即使香港尚未就第23條立法履行其憲制義務，中央仍願意於2007年為香港實現普選而制定時間表，訂明特首可在2017年由普選產生。

雖然盡快落實雙普選是泛民政黨和議員的一貫主張，但當中央和特區政府最終根據《基本法》第45條提出行政長官普選建議時，選舉改革方案卻遭到反對，在2014年秋天發生了佔中，普選方案最終在2015年中被泛民於立法會上否決。反對特首普選方案的理由是候選人的提名程序不夠民主，反對者無視《基本法》第45條的明文規定，就是行政長官普選的候選人應由提名委員會提名，而人大常委會的「八三一決定」規定由提名委員會以過半數票提名2至3名候選人，此方案與第45條實屬一致。

被挑戰的一國原則

2015年的政改失敗後，一些反對派、本土派中的激進分子，開始偏離或挑戰一國兩制的一國原則。對香港特區政府日益累積的不滿及日益嚴重的政治鬥爭，最終導致2019年反修例風波的爆發。眾所周知，即使政府宣布逃犯修訂條例無限期暫緩立法，並最終撤回法案，但風波所引致的騷亂仍然持續數月，大規模的「黑暴」愈演愈烈，不少示威者以暴力挑戰一國兩制的一國底線。

中央研判形勢後，認為反修例風波與以美國為首的西方國家在一些其他地方支持的「顏色革命」相似，於是在2019年10月底的中共第十九届四中全會，決定堵塞香港法律制度中缺乏國家安全保障的漏洞。基本上，中央是在忍無可忍、逼不得已的情況下出手，在2020年制定頒布《港區國安法》，旨在引領一國兩制的實踐重回正軌。事實上，香港2019年的情況清楚地顯示，一國兩制的實踐已經偏離正軌，並陷於前所未有的危機。如果沒有中央堅決果斷的行動，力挽狂瀾，一國兩制將無以為繼。

中央隨後於2021年採取措施，以修訂《基本法》附件一及附件二的方式，改革和完善香港的選舉制度。改革的目的是為「愛國者治港」原則提供制度性保障，此原則是鄧小平在80年代早已提出的。中央期望此項改革能結束困擾香港多年的政治動盪及惡性政治鬥爭、立法機關的長期拉布行為和不合作運動，以及反對派不斷以把中央和内地妖魔化來爭取群眾支持的政治動員模式。正是這些現象，阻礙了《基本法》原有的行政主導設想的實施。

最後，讓我們回到一國兩制在香港的可持續性問題。我們可作一思考實驗，從歷史的不同時間點去思考這個問題，這樣我們會看得更清楚，想得更透徹。試想如果我們現在是在2014年的秋天，佔中正如火如荼地進行，那麼，我們對於一國兩制在香港的可持續性，應該會是十分悲觀的。同樣地，如果我們現在是在2019年秋天，看到遍及港九新界的暴亂愈演愈烈，我們肯定會覺得，一國兩制在香港是沒有可持續性可言的。

由此可見，一國兩制的可持續性的先決條件，必然是政治穩定、社會和諧、經濟繁榮。如果不能實現這些目標，任何關於民主、自決、革命、光復的空談都是沒有意義的，且無助於一國兩制在香港的可持續性。

西式民主路是行不通的

我們都親身經歷從2012年的反國民教育運動、2014年的佔中、2016年的旺角騷亂，到2019年的反修例風波，如果香港在這些日子的情況便是一國兩制的實踐的常態，那麼這樣的一國兩制肯定是沒有可持續性的。中央提出的以下觀點是值得港人重視的，就是習近平主席所一再強調的，一國兩制方針政策必須準確地理解和實施，不讓它走樣，不讓它變形，這樣的一國兩制便不會變，不動搖，中央將堅定不移地予以實施。

一國兩制的初心是一方面讓中國恢復對香港行使主權，保障國家的主權、安全和發展利益，另一方面維持香港的穩定和繁榮。這既是一國兩制的初心，也是當前的目標。過去25年來，一國兩制在香港幾經風雨，其中一個主要因素便是部分政界人士無視國家的主權、安全和發展利益，只顧追求他們心目中的民主理想，希望把香港變為一個全面實行西方式民主的（只在名義上屬中國的一部分的）獨立政治實體。

歷史經驗證明，這條路是行不通的，在政治上香港和中央的關係，必須是合作而不是對抗，發揮香港在一些方面的優勢，從而為我們祖國的繁榮昌盛，作出應有的貢獻。這樣，一國兩制便是雙贏的安排，既對香港有利，也對內地有利。而不是像2019年那樣，香港成了中國的負資產，成了西方顛覆中國社會主義的棋子。我相信作為雙贏的安排的一國兩制是有前途的，也是有跨越2047的可持續性的。僅以此共勉，讓我們共同努力締造這個更美好的未來。

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。

陳弘毅

香港大學法學學士，美國哈佛大學法學碩士，1984年獲香港律師資格，並開始任教於香港大學法律系。1993年起任香港大學法律系教授，後來曾擔任系主任、院長，並兼任全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員。著有《香港法制與基本法》、《香港法律與香港政治》、《中華人民共和國法制導論》（英文版）、《法治、啟蒙與現代法的精神》、《法理學的世界》、《香港特別行政區的法治軌跡》、《一國兩制下香港的法治探索》、《法治、人權與民主憲政的理想》、《西方文明中的法治和人權》等書及中英文論文百餘篇。