「人口政策」需有實證研究|羅祥國

封面圖片：香港人口老化的問題日趨嚴重（亞新社）

撰文：

羅祥國新力量網絡理事香港中文大學亞太研究所經濟政策研究計劃主任

佘國雄香港大學社會工作及行政學系博士生

香港正面對人口老化及勞工力增長緩慢的問題，所以制定有效的長遠人口政策，絕對有助促進經濟發展及整體社會利益。香港的人口增長率自1990年已大幅下降，至2011年只有0.7%，而基層工資亦停滯不前，現有的人口政策必須作出重大改善。制訂人口政策並不是精確的科學決策，受人的行為以及很多不穩定的客觀因素所影響，因此更需要進行相關的實證研究，以協助制訂切實可行的政策。

例如，台灣徐榮崇教授在2002年發表「澳洲移民政策的變遷與台灣移民」的研究。總結由於澳洲教育制度及生活環境有相對優勢，加上澳洲政府大力推動商業及技術移民政策，吸引了不少高學歷、高資產的台灣人移居澳洲，這對澳洲當地的社會、經濟及政治亦帶來一定程度的正面影響。相對地，澳洲和加拿大等國家的移民政策，無論在97前或現在，對香港的中產專業人士都有一定吸引力，這對香港的人口結構有什麼影響？香港人口政策要怎樣回應？此外，香港居民在97前移民外國而回流的港人，以數十萬計，未來10年都會退休，他們會否「再移民」離港？香港完全缺乏這方面的實證研究，以作制訂人口政策的基礎。

低學歷移民造成社會經濟壓力

在2013年，Elke Ludemann 及 Guido Schwerdt 發表的「Migration Background and Educational Tracking」一文中，顯示低教育、低經濟水平的德國新移民後代，其教育成就（educational achievement）就往往因較差的社會經濟背景（socioeconomic background）所拖累，而非自身的學術能力。這些研究成果，對政府應如何支助低經濟水平的新移民？都有很重要的意義。

再者，美國勞工經濟學家 George Borjas 在其2001年著作「Heaven’s Door: Immigration Policy and the American Economy」中指出，雖然低技術、低學歷移民對低技術的本地勞動人口帶來對就業和工資短期負面的沖擊，但長遠來說，其正面的經濟影響是可觀的。

相對地，根據香港2011年人口普查結果顯示，定居未足7年而擁有專上學位教育程度的人口有16%（以家庭團叙來港的可能更低），而全港擁有專上學位教育程度的人口則約有28﹪，這些低學歷的移民人口及其後代是否會加劇社會不公平現象？長期來說，他們對香港社會和經濟帶來什麼利益？我們正欠缺有系統的追蹤性研究，而特區政府似乎也一直迴避這類問題。

香港人口政策黑洞

直到2002年，香港政府才開始就人口政策作出討論，先後成立研究人口政策的專責小組及委員會，落實推行專才、優才入境計劃及投資移民計劃。「人口政策專責小組」在2003年2月就香港人口政策發展，發表了一份以香港人口特徵及趨勢為研究基礎的報告，以供政府在制定短期及中期人口政策作參考之用。在此份研究報告的摘要中，提及「受時間所限，專責小組未能深入探討全部問題，不過已確定應詳細探討的課題，待日後再深入研究」。

自此，香港人口政策就一直是個黑洞，一等就差不多十年。由2007年成立，在2012年重組的「人口政策督導委員會」，則在曾欽權特首離任前的2012年5月才公布最後的一份進度報告書，但其內容只是圍繞「雙非」父母來港產子問題，而非一個全面性的人口政策研究報告。再者，梁振英未上任己完全叫停「雙非」，兩屆政府這樣南轅北轍的政策，完全破壞了一項重大政策的延續性，其影響是非常深遠的。特區政府由於未有抓緊過去政治、社會及經濟環境轉變而帶來不同的人口政策元素，非旦浪費過去十年就全面的人口政策進行研究的時間，更浪費了社會過往所投入的重要資源。

人口政策研究策略

人口政策研究主要有兩個重點，一是通過考察社會經濟發展與以出生及死亡率，移民進出為指標的人口發展階層的關係，來說明人口變化的原因及後果，繼而訂定相關人口政策，以舒緩或解決人口結構問題（例如鼓勵生育的政策）；二是通過研究並掌握人口特徵及其轉變，最終以行政手段調控不同階層的人口數量（例如對不同背景的移民設置不同要求及限制）。移民政策應寬還是緊是個兩難，要達致一個有效的平衡點，實在需要借鑑外國的經驗，再加上全面的實證研究；如果香港政府又再只是進行一些短期的片面研究，我們很可能又多浪費十年。

香港政府要獲得有高成效的實證研究結果，就必須建立一個合適的研究框架及分析方法。以台灣為例，其內政部曾經委託台灣國立政治大學就《人口政策白皮書》及實施計劃進行深入研究，針對人口政策制定的基礎、實施方法及預期效益等各項目。該報告於2007年發表，其先論述政策制定背景、人口轉變趨勢、人口政策現況檢討及工業先進國家的人口政策；然後就三大政策範疇：一、低生育率的社會對策；二、高齡化的社會對策；及三、移民對策，進行規劃建議。再者，其結論部分更包括對不同執行的政府部門、相關配套措施、實施時期及程序、經費預算，以及預期效益等作出詳細說明。

以上論及人口政策的研究框架及分析方法，其包括四大環節：先從宏觀及微觀層面以定性分析方法（qualitative analysis）確立人口轉變及政策影響後果的性質，同時亦以定量分析方法（quantitative analysis）去確定其範圍、程度及速度等關係；再以系統分析方法（system analysis）把內外因素的相互關係全面分析，最後以多學科介入分析（multi-disciplinary intervention），以確保實證研究的廣度及深度。

羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。